I OSK 523/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), , Anna Łuczaj, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu Kieleckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1753/03 w sprawie ze skargi Starosty Kieleckiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 lipca 2003 r. Nr DEiGMSP/4097/MB/03 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1753/03, oddalił skargę Starosty Kieleckiego na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 lipca 2003 r. nr DEiGMSP/4097/MB/03 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Starosta Powiatu Kieleckiego wnioskiem z 3 kutego 1999 r. na podstawie art. 60 ustawy z 12 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) wniósł o stwierdzenie nabycia prawa przez Powiat Kielecki mienia nieruchomego położonego w Kielcach przy Al. IX Wieków Kielc 3, a związanego z 90 pomieszczeniami biurowymi znajdującymi się na II i III piętrze budynku C oraz 11 pomieszczeniami usytuowanymi na parterze budynku CII. Wojewoda Świętokrzyski decyzją z 20 grudnia 2002 r. odmówił uwzględnienia tego wniosku, ze względu na to, że nieruchomość ta w całości w dniu 31 grudnia 1998 r. znajdowała się w zarządzie Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach, a od dnia 1 stycznia 1999 r. – Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego i żadna z jednostek organizacyjnych przejętych przez Powiat Kielecki nią nie władała, a jedynie posiadały części nieruchomości na podstawie umów najmu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia 1 lipca 2003 r. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjna-Kartograficznej podległy Powiatowi Kieleckiemu użytkował jedynie część pomieszczeń znajdujących się w budynku usytuowanym na przedmiotowej nieruchomości w oparciu o umowę najmu. Prawo trwałego zarządu jest "prawem mocniejszym", a więc trwały zarządca musi być traktowany jako władający gruntem w rozumieniu art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę stwierdzono, iż kluczowym zagadnieniem w sprawie była interpretacja pojęcia "władanie" występującego w art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. Po wyroku Sądu Najwyższego z 4 marca 2002 r., III RN 206/01 w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych wykonywaniu władztwa właściciela. Intencją ustawodawcy nie było "uwłaszczanie najemców lub dzierżawców mienia państwowego. Posiadanie zależne mienia Skarbu Państwa nie stanowi "władania" w rozumieniu art. 60 ustawy, nie może być więc przesłanką nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego w tym trybie prawa własności. Okoliczność czy Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjna-Kartograficznej był jedynym, czy też jednym z wielu posiadaczy nieformalnych przedmiotowej nieruchomości była w tej sytuacji obojętna dla rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej Powiat Kielecki zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, to jest art. 91 § 3, 106 § 3, 133 § 1 i 138 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.); 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 60 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wniesiono także o zbadanie na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czy nie zachodzi nieważność postępowania, gdyż Starosta Kielecki nie był stroną postępowania, a jedynie reprezentującym stronę – Powiat Kielecki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że istotne znaczenie dla sprawy miało ustalenie tytułu władania mieniem Skarbu Państwa przez poszczególne jednostki organizacyjne. Ustaleń takich nie dokonały organy administracji, a WSA ich zaniechał mimo podstaw do tego w art. 106 § 3 i art. 91 § 3 p.p.s.a. Sąd i instancji nie dokonał także oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie istnienia trwałego zarządu. Nie ustalono stanu prawnego nieruchomości na dzień 1 stycznia 1999 r. – trwały zarząd Urzędu Wojewódzkiego trwał do 31 grudnia 1998 r., a Świętokrzyskiemu Urzędowi Wojewódzkiemu przekazano go w dniu 12 maja 1999 r. Sąd nie ustosunkował się do pisma z dnia 14 stycznia 2003 r. Świętokrzyskiego Urzędu wojewódzkiego, naruszył wiec art 133 § 1 p.p.s.a.. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa materialnego, podniesiono, że wyrok Sądu Najwyższego, na którym oparł się Sąd i instancji nie ma mocy powszechnie obowiązującej i dotyczył innego stanu faktycznego. Dalej zawarto polemikę z tezą tego wyroku i podniesiono, że art. 61 i 70 ustawy z 13 października 1998 r. wskazują wyraźnie na przypadki, w których istnienie trwałego zarządu stanowi przeszkodę do komunalizacji. Przyjęta przez Sąd interpretacja oznacza, że nie można wskazać stosunku prawnego, który umożliwiałby nabycie mienia na podstawie art 60 ust. 1 tej samej ustawy. Przepis ten przy zastosowaniu interpretacji dokonanej przez Sąd I instancji nie zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego zdolności do wykonywania przez nie swoich zadań W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Podniesiono, m. in., że zgodnie z art 12 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną w zw. z art 2 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603) z dniem 1 stycznia 1999 r. Urząd Wojewódzki w Kielcach stał się Świętokrzyskim Urzędem Wojewódzkim – nastąpiła więc sukcesja prawa trwałego zarządu, co potwierdziła decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 maja 1999 r. Zauważono także, że uchybienie w zakresie błędnego określenia skarżącego kwalifikowało się do sprostowania w trybie art. 156 p.p.s.a., a nie stanowi żadnej z przesłanek nieważności postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymogom. Jednak podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Nie są trafne zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a. nie tylko nie posiada żadnego uzasadnienia, ale jest w dodatku bezpodstawny. Sąd związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli skarżącego – poszukiwać, w czym ewentualnie mógłby on upatrywać naruszenia powołanego przepisu. Ponadto nie sposób dociec, cóż dla rozpoznawanej sprawy mogłoby dać wezwanie pełnomocnika strony do osobistego stawiennictwa? Istotą sądowej kontroli administracji jest badanie legalności zaskarżonych do niego aktów i czynności organów administracji publicznej według stanu prawnego i faktycznego sprawy z dnia ich podjęcia. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Przeprowadzenie na żądanie strony lub z urzędu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w postaci dowodu z dokumentu może nastąpić jedynie wyjątkowo – jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia sprawy i nie przedłuży nadmiernie postępowania. Przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko odnośnie użytego w art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) terminu "władanie", wyłączało potrzebę przeprowadzenia jakiegokolwiek uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Stanowisko to uznać należy za prawidłowe, a konsekwencja tego musi być, w tej sytuacji, przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania są chybione. Zgodzić można się z poglądem, iż nieprawidłowo określono w zaskarżonym wyroku skarżącego. Był nim bowiem Powiat Kielecki – reprezentowany przez Starostę. To ten Powiat powinien być wymieniony w wyroku – art. 138 § 1 p.p.s.a. Tym nie mniej to naruszenie prawa nie miało wpływu na wynik sprawy. Ponadto nie można w żadnym przypadku zakwalifikować go do żadnej z wyliczonych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania. W sprawie jest bezsporne, że w dniu 31grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w trwałym zarządzie Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach. Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy z 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz.U. nr 96, poz. 603 z późn. zm.) utworzono z dniem 1 stycznia 1999 r. województwo świętokrzyskie, a zgodnie z art. 12 ust. 1 powoływanej już ustawy z 13 października 1998 r. m.in. dotychczasowy Urząd Wojewódzki w Kielcach stal się urzędem wojewódzkim, o którym mowa w ustawie z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 91 poz. 577 – obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 972 z późn. zm.). Świętokrzyski Urząd Wojewódzki, co słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, przejął więc prawa i obowiązki Urzędu Wojewódzkiego w Kielcach. Nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy ocena legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 12 maja 1999 r. Można jedynie sądzić, że wydana została one ze "względów porządkowych", mimo, że wątpliwości, co do przejęcia praw i obowiązków z tytułu trwałego zarządu przez Świętokrzyski Urząd Wojewódzki, a precyzyjniej – Wojewodę nie powinno być. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do braku ustalenia stanu prawnego władania nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. nie są trafne. Nie zasługuje na uwzględnienie także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. W powołanym przez Sąd I instancji wyroku Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., III RN 206/01, OSNP 2003, nr 24, poz. 585 - trafnie przyjęto, że pojęcie "władanie" dotyczyć może tylko takiego "władztwa nad rzeczą, które daje władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości państwowej, zgodnie z wymogami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela". Dalej Sąd Najwyższy uznał, ze nie można przyjmować, aby intencją ustawodawcy było uwłaszczanie najemców czy dzierżawców mienia Skarbu Państwa. Dodać można, że do tej samej kategorii zaliczyć trzeba władanie nieruchomością będącą w trwałym zarządzie Urzędu Wojewódzkiego. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że wykonywanie przez uprawniony podmiot prawa trwałego zarządu nieruchomości wyklucza możliwość władania tą nieruchomością przez inny podmiot. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.