II OSK 346/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz (spr. ), Sędziowie NSA Maria Rzążewska, Eugeniusz Mzyk, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "P." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA 4706/03 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "P." w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV sA 3706/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia "P." w [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaskarżonym postanowieniem Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] Nr [...] uzgadniającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji galerii handlowo-usługowych "M." w rejonie ulic [...] i [...] w [...], na terenie działek o nr ewid. 7/11 z obrębu 1-10-26 i nr ewid. 2/19 z obrębu 1-10-37, na wniosek A. Sp. z o.o. w P. W motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia podano, iż przedmiotowa inwestycja jest przewidziana do realizacji na obszarach przewidzianych pod danego rodzaju zabudowę. W wyniku uchylenia przez Ministra Środowiska wcześniej wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia spawa została wyjaśniona ponownie w aspekcie możliwości odbioru ścieków opadowych z projektowanego przedsięwzięcia. Kwestia ta została rozpatrzona na podstawie zgromadzonych dokumentów i opracowań określających docelowe rozwiązania techniczne w zakresie gospodarki wodnej na przedmiotowym obszarze. Inwestor zamierza wybudować rurociąg kanalizacji deszczowej wraz z komorą przelewową, do którego będą odprowadzane wody opadowe z tras komunikacyjnych, parkingów oraz obiektów usługowych. Ścieki deszczowe z kolektora będą kierowane przez zbiornik retencyjno-sedymentacyjny i separator zanieczyszczeń ropopochodnych do Jeziorka [...], które wprawdzie obecnie jest przeciążone, to jednak przyjęte rozwiązania techniczne w ocenie organu stwarzają możliwość odprowadzenia ścieków w sposób zgodny z przepisami. Rozwiązania przyjęte w dokumentacji proponowanej przez inwestora "zostaną dokładnie rozpatrzone w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodno-prawnego na podstawie operatu wodno-prawnego, które określi warunki korzystania z wód, tj. obowiązek wykonania robót, modernizację istniejących odbiorników, budowę nowych i koszty utrzymania wód". Minister Środowiska w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, iż podziela stanowisko organu I instancji co do tego, że szczegółowe określenie konkretnych zamierzeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, w tym zagadnień dotyczących odprowadzania ścieków nastąpi na zasadach i w trybie przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Powołane w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji dokumenty wykonane zostały dla fazy ustalania warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji i w ocenie Ministra "zawierają wystarczające informacje na temat przedsięwzięcia, odnośnie zagadnień związanych z gospodarką wodno-ściekową". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Stowarzyszenie "P." w [...], reprezentowane przez adwokata M. M., jako podstawy tej skargi wskazując: 1/ naruszenie prawa materialnego, w tym przepisu art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 1999 nr 15 poz. 139 r. - tekst jednolity/, przez błędną jego wykładnię, 2/ naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisów art. 6, 7 i 77 ( 1 kpa, 107 ( 1 kpa, a także 124 ( 1 kpa, oraz 134 ( 1 i 135 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na przebieg sprawy. W skardze kasacyjnej wnosi się o "zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawia się treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, zarzuty podniesione w skardze na to rozstrzygnięcie oraz fakt oddalenia tej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem. W dalszej części uzasadnienia wskazuje się na to, że z rozstrzygnięciem Sądu I instancji strona nie może się zgodzić, przedstawiając regulację prawną zawartą w art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczącą "problematyki, która musi zostać uwzględniona przy podejmowaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu", wraz z poglądami wyrażanymi na ten temat w doktrynie i orzecznictwie. W ocenie strony "decyzja wydana na podstawie art. 42" ww. ustawy uchybiająca określonym wymogom "musi być uznana za wydaną z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa i unieważnioną". Sąd I instancji natomiast "usankcjonował decyzję" wydaną z naruszeniem art. 42 powyższej ustawy a nadto z naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 7 i 77 kpa, wewnętrznie sprzeczną i wskazującą na niedostateczne wyjaśnienie sprawy, opartą na nierzetelnym zebraniu i przeanalizowaniu materiału dowodowego w sprawie. W konsekwencji naruszono zaskarżonym postanowieniem art. 124 ( 1 kpa. Jako uchybienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się nadto błędne podanie w zaskarżonym postanowieniu przepisu Prawa wodnego /nie powołano przepisu, który miał w sprawie zastosowanie w dacie wydania postanowienia/, co powoduje naruszenie art. 6, art. 8, art. 9 oraz art. 107 kpa, które wymagają dokładnego podania podstawy prawnej orzeczenia. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym stroni jak też ich pełnomocnicy pomimo prawidłowego powiadomienia, nie stawili się. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Stosownie do art. 175 ( 1 ppsa skarga kasacyjna musi być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. W niniejszej sprawie wskazuje się jako podstawy skargi kasacyjnej zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, a więc obie podstawy określone w art. 174 ppsa. Precyzując zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w skardze kasacyjnej użyto formuły: "w tym przepisu art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym". W związku z tym w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że w podstawach skargi kasacyjnej należy wskazać konkretny przepis /przepisy/ prawa materialnego, które w ocenie strony zostały zaskarżonym orzeczeniem wojewódzkiego sądu administracyjnego naruszone w wyniku dokonania przez ten sąd błędnej ich wykładni, lub też niewłaściwie zostały zastosowane, pomimo iż w danej sprawie nie miały one zastosowania. Podanie więc, iż naruszono prawo materialne używając sformułowania "w tym" i wskazując tylko jeden lub nawet kilka przepisów, nie odpowiada wymogom prawidłowego sporządzania skargi kasacyjnej. Pełnomocnik strony zdaje się bowiem oczekiwać od Naczelnego Sądu Administracyjnego dogłębnej analizy wszystkich przepisów prawa materialnego określonej ustawy w aspekcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, co nie odpowiada w żadnym razie uregulowaniu prawnemu skargi kasacyjnej, jako aktu sporządzanego przez profesjonalnego pełnomocnika. Podany w podstawie pierwszej artykuł 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dzieli się ponadto na ustępy, czego nie uwzględnił pełnomocnik formuując podstawy skargi kasacyjnej. Już tylko ta wada jest wystarczająca do przyjęcia, iż brak jest wskazanej w skardze kasacyjnej podstawy określonej w art. 174 pkt 1 ppsa. Dodatkowo jedynie wypada zauważyć, iż w niniejszej sprawie wyrokiem Sądu I instancji była objęta kontrola legalności postanowienia wydawanego w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie zaś decyzja rozstrzygająca wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy określa warunki odnoszące się do treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie stanowiła jednak przedmiotu sprawy rozstrzyganej przez Sąd I instancji. Jako podstawę drugą /art. 174 pkt 2 ppsa/ w skardze kasacyjnej podano naruszenie przepisów postępowania, ponownie używając nieprawidłowo określenia "w tym przepisów", a ponadto wymieniono szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisów tego aktu normatywnego natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł naruszyć, gdyż był on stosowany wyłącznie przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżone do tego Sądu postanowienie, /co zresztą przyznaje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej/ nie zaś Sąd, którego postępowanie normowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenia konkretnego przepisu tej ustawy w skardze kasacyjnej nie zarzucono ani w części odnoszącej się do podania podstaw kasacji ani też w jej uzasadnieniu. Ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do dochodzenia we własnym zakresie, jakie były intencje wnoszącego skargę kasacyjną, oraz naruszenie jakich ewentualnie przepisów prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mógłby zarzucać. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.