I OSK 641/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA: Jolanta Rajewska Zygmunt Zgierski Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnego Laboratorium Chemicznego Spółdzielni Pracy "C." w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1001/03 w sprawie ze skargi Centralnego Laboratorium Chemicznego Spółdzielni Pracy "C." w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt I SA 1001/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Centralnego Laboratorium Chemicznego Spółdzielni Pracy "C." w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy oraz ocenę prawną: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania Centralnego Laboratorium Chemicznego Spółdzielni Pracy "C." w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia 14 maja 2000 r., nr [...] (w sprawie stwierdzenia nabycia przez [...] nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę o nr ewid. 12) umorzyła postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdziła, że Centralne Laboratorium Chemiczne Spółdzielni Pracy "C." nie ma tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, tym samym nie ma przymiotu strony we wskazanym postępowaniu (art. 127 § 1 K.p.a.). Przysługujące jej prawo użytkowania do tego terenu zostało decyzją Urzędu dzielnicy Praga – Południe z dnia 24 marca 1979 r. wygaszone, czego Spółdzielnia nie negowała. Komisja podkreśliła, że była związana oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 785/01, który po rozpoznaniu skarg Prezydenta [...] oraz Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] (uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]) uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa i właściwa gmina oraz te przedsiębiorstwa, zakłady i jednostki, które w dniu 27 maja 1990 r. miały tytuł prawny do nieruchomości, wynikający z aktu właściwego organu. Spółdzielnia Pracy Centralne Laboratorium Chemiczne Spółdzielni Pracy "C." takiego tytułu nie ma, co przesądza o braku przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Odwołanie złożone przez podmiot nie mający interesu prawnego prowadzić musi do decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Spółdzielnia Pracy Centralnego Laboratorium Chemicznego "C." w [...] na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, iż nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Przedmiotową nieruchomość otrzymała bowiem w 1957 r. od Ministra Obrony Narodowej i włada nią do chwili obecnej, natomiast Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania nigdy nie było w jej posiadaniu. Podkreśliła też, że na przedmiotowej nieruchomości dokonała inwestycji znacznie przekraczających jej wartość. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - jako Sąd właściwy od dnia 1 stycznia 2004 r. do rozpoznania skargi stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) - wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. skargę tę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że brak jest podstawy do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą, przeprowadzone przez organ postępowanie administracyjne ocenił jako prawidłowe, zastosowanie zaś przepisów prawa materialnego – jako właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że brak jest podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego, ponieważ zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie sąd wojewódzki oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 785/01 jednoznacznie zaś uznał, że Spółdzielnia Pracy Centralne Laboratorium Chemiczne "C." w [...], wobec braku przymiotu strony nie ma legitymacji do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej dotyczącej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie, skoro zostało ono wywołane odwołaniem pochodzącym od nieuprawnionego podmiotu. Sąd podkreślił, że skarżąca Spółdzielnia Pracy nie ma przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym, dotyczącego nabycia przez [...] własności przedmiotowej nieruchomości, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej nie miała co do niej tytułu prawnego. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2004 r. Spółdzielnia Pracy Centralne Laboratorium Chemiczne "C." w [...] wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Wskazała w niej na podstawy kasacyjne, polegające na naruszeniu prawa procesowego tj. art. 28 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że nie jest ona stroną niniejszego postępowania oraz na naruszenie prawa materialnego, z tym że w tym wypadku powołała się na "...przywołanie przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, którego nie ma w ustawie z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła "o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz poprzedzającej ją decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 785/01 oraz przekazanie sprawy [...] Urzędowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania". Pismem procesowym z dnia 24 maja 2006 r. skarżąca Spółdzielnia, działając na podstawie art. 192 w związku z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; zwanej dalej P.p.s.a.) wniosła o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy z jej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia własności przedmiotowej nieruchomości, która to sprawa zawisła w Sądzie Rejonowym dla [...] pod sygn. akt II NS 468/06. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z tym że z uwzględnieniem przesłanek określonych w § 2 powołanego artykułu. Związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej oznacza konieczność wskazania w niej przez skarżącego między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstawy kasacyjnej polega zaś zarówno na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd, jak też uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia. Wobec niestwierdzenia nieważności postępowania, Sąd drugiej instancji zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania wyłącznie do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa. Skarżąca Spółdzielnia w swojej skardze kasacyjnej powołując się formalnie na obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., faktycznie jednak nie spełniła wymagań ustawowych co do prawidłowego ich skonstruowania. Wskazując bowiem na naruszenie prawa materialnego nie przywołuje konkretnego przepisu, który, jej zdaniem, Sąd pierwszej instancji błędnie zastosował w związku z oceną jej przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Ogólnikowo jedynie zarzuciła, że Sąd powinien był zastosować przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 141 ze zm.). W związku z takim ukierunkowaniem skargi należy podkreślić, że ustawodawca przewidując w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, określił jednocześnie postacie, w jakich to naruszenie może nastąpić, a mianowicie: przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Ostatnio wymieniona postać naruszenia prawa materialnego wyraża się pominięciem obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość w tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji. Natomiast naruszenie prawa materialnego będące następstwem błędnej jego wykładni można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko terminu występującego w jego treści. Wobec nieodpowiadającego ustawie skonstruowania omawianego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości odniesienia się do podstawy skargi kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego. Przewidziane natomiast w art. 174 pkt 2 P.p.s.a naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu musi zachodzić związek przyczynowy. Jako naruszenie prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na błędne zastosowanie art. 28 K.p.a. Ale i ten zarzut jest chybiony, gdyż nie mieści się w pojęciu naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.. Skarga kasacyjna w tym względzie powinna być oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Wynika to z faktu, że art. 28 K.p.a., aczkolwiek zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, zawiera normy prawa materialnego regulujące kwestię strony postępowania administracyjnego. Na podstawie dwóch niezależnych norm zawartych w tym przepisie organy administracji publicznej mogą działać władczo aktem administracyjnym w stosunku do podmiotu, którego praw lub obowiązków rozstrzygnięcie ma dotyczyć. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art. 28 K.p.a. jest stanowiony przepisem prawa materialnego. Strona postępowania administracyjnego jest więc wprawdzie instytucją procesową, jednak rozumieć ją należy jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym. W niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym, istotne znaczenie mają przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, z których wynika, że w procesie komunalizacji stroną postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko wtedy, gdy legitymuje się tytułem własności gruntu. Takie określenie stron odnosi się do postępowania prowadzonego, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 1990 r. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 1994 r., I SA 979/93, ONSA z 1995 r. nr 1, poz. 50). Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, Spółdzielnia Pracy Centralne Laboratorium Chemiczne "C." nie legitymuje się takim tytułem. Nie ma natomiast znaczenia okoliczność, że przed sądem powszechnym z jej wniosku toczy się postępowanie o zasiedzenie skomunalizowanej nieruchomości. Okoliczność ta miałaby wpływ na wynik niniejszego postępowania, gdyby skarżąca twierdziła, że zasiedziała nieruchomość przed lub z dniem 27 maja 1990 r. Z wniosku złożonego w Sądzie Rejonowym dla [...], wynika, że domaga się stwierdzenia, iż nabyła przez zasiedzenie nieruchomość położoną w [...] przy ul [...] z dniem 3 listopada 1992 r. Podkreślić poza tym należy, że zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o uchylenie nie tylko zaskarżonego wyroku, ale również wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 785/01 świadczy o niezrozumieniu przez wywodzącą skargę kasacyjną podstawowych zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, a przede wszystkim wymagań związanych z poprawnym procesowo konstruowaniem środka odwoławczego od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, jakim jest skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.). Sąd drugiej instancji nie może zaś ani zastępować stron, ani też formułować czy też modyfikować za strony zarówno podstaw skargi kasacyjnej, jak i wniosków tej skargi. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.