II SA/Łd 242/03

Dnia 29 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referent-stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2004 roku sprawy ze skargi D.K. i G.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomoc- nienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz G.P. i D.K. solidarnie kwotę 10 (dzie- sięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał inwestorom: G.P. i D.K. rozbiórkę ogrodzenia Frontowego posesji zlokalizowanej przy ul. A 55 i ul. B w Ł. oraz uporządkowanie terenu po wykonanych robotach rozbiórkowych. Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji podał, że na podstawie akt sprawy przekazanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz wizji lokalnej przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniu 5.09.2002r. stwierdzono, że posesja zlokalizowana przy ul. A 55 i ul. B w Ł. od strony tychże ulic jest ogrodzona nowym ogrodzeniem betonowym z płyt prefabrykowanych na słupkach o wysokości około 2 – 2,20 m. Właściciele posesji tj. G.P. i D.K. w dniu 14.08.2002r. złożyli do organu administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomienie o zamiarze wykonania ogrodzenia tej posesji. Decyzją nr [...] z dnia [...] umorzono postępowanie w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia wobec ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie zostało już przez inwestorów wybudowane a nadto, że na podstawie obowiązującego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, iż ogrodzenie zlokalizowane jest w pasie projektowanej ulicy C oraz za liniami regulacyjnymi obecnej ulicy A. W uzasadnieniu decyzji podniesiono również, że w omawianym przypadku ogrodzenie stanowi obiekt budowlany, bowiem posesja przy ul. A 55 nie jest zabudowana, zatem nie można go uznać w świetle art. 3 pkt 7 prawa budowlanego za urządzenie związane z obiektem budowlanym. Od powyższej decyzji G.P. i D.K. odwołali się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zarzucając nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego dokonane na podstawie wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego a nadto nie rozpatrzenie złożonego wniosku o zawieszenie postępowania. W konsekwencji wnosili o uchylenie decyzji i zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia ich wniosku o wznowienie postępowania zakończonego umorzeniem postępowania w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i nie budzi zastrzeżeń proceduralnych. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie statecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30 ustawy. W myśl art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. W konsekwencji powołanych wyżej przepisów przystąpienie do budowy obiektu (gdyż budowa nastąpiła na pustej działce) przed uzyskaniem przyjęcia zgłoszenia robót w ciągu 30 dni od daty zgłoszenia stanowi samowole budowlaną, wobec której ma zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zdaniem organu, konstrukcja tego przepisu sprawia, że jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt został zrealizowany bez wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia, ma obowiązek bezwzględnie nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki jest zasadny niezależnie od rozpatrywania przez organy architektoniczno – budowlanej wniosku inwestor ów o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że wniosek G.P. i D.K. o zawieszenie postępowania został złożony już po wydaniu decyzji o rozbiórce, kończącej postępowanie w I instancji. Tymczasem, zdaniem organu, z samej konstrukcji przepisu art. 97 § 1 k.p.a wynika, iż może to nastąpić wyłącznie w trakcie prowadzonego postępowania, a wiec przed wydaniem decyzji. W dniu 12 marca 2003 r. G.P. i D.K. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na powyższą decyzję i zarzucając jej obrazę art. 2, 7 i art. 64 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 7, 9, 10 § 1, 79, 97 § 1 pkt 4 k.p.a, domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazali, że w dniach 23.08 – 01.09.2002r. zaangażowany przez nich wykonawca ogrodzenia ustawił prowizorycznie kilka słupków betonowych, pomiędzy które wmontował różne płyty betonowe w celu wybrania najbardziej optymalnego wariantu ogrodzenia a w dniu 15.09 2002r. przystąpił do budowy ogrodzenia. Tym samym budowa ogrodzenia rozpoczęła się w dniu 15.09.2002r., spełniając tym samym warunek powiadomienia organu. Skarżący podnieśli, że wizję lokalną przeprowadzono bez ich obecności, przez co pozbawiono ich możliwości wypowiedzenia się w tej sprawie. Nadto podnieśli ponownie zarzut nie rozpoznania ich wniosku o zawieszenie postępowania (nadanego w urzędzie pocztowym w dniu 08.11.2002r.) podkreślając, że decyzja opatrzona datą [...] wysłana została stronom w dniu 15.11.2002r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym). Zdaniem skarżących błędne ustalenie stanu faktycznego jest skutkiem uniemożliwienia im wzięcia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu o braku powiadomienia stron o wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. zaznaczono, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji użyto niezbyt precyzyjnego określenia czynności podjętych przez organ I instancji, sugerując się sformułowaniami zawartymi w decyzji organu, podczas gdy w istocie chodziło o przeprowadzenie kontroli z urzędu. Zdaniem organu II instancji, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do przeprowadzenia takiej kontroli na podstawie art.81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126) bez konieczności powiadamiania inwestorów, czy uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący byli informowani o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień, zatem zarzut pozbawienia stron możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w przedmiotowej sprawie jest bezpodstawny. Co do zarzutu nie uwzględnienia wniosku inwestorów o zawieszenie postępowania do czasu " uzyskania prawomocnego orzeczenia o zgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta Ł. o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zamiaru ogrodzenia działki", organ odwoławczy stwierdził, że wniosek ten został złożony już po wydaniu decyzji kończącej postępowanie w I instancji. Nawet gdyby jednak wniosek taki wpłynął przed wydaniem decyzji to i tak nie mógłby zostać uwzględniony, gdyż podana podstawa zawieszenia postępowania już nie istniała, bowiem w dacie wydania decyzji i otrzymania wniosku organ nadzoru budowlanego dysponował już ostateczną decyzją Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia przy ul. A 55. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt 1lit.a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit.b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit.c). Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem przez organ decyzji, powinno zapewniać w myśl art.7 k.p.a dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w poszanowaniu praworządności, a zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja nie została poprzedzona wszystkimi wymaganymi przez prawo działaniami. Przedmiotem zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji jest nakaz rozbiórki. Nałożenie takiego obowiązku wymaga ze strony organu szczególnej wnikliwości i staranności w ustaleniu wszelkich niezbędnych okoliczności. Tymczasem jak wynika to z akt sprawy, kontestowane decyzje oparto na wadliwie przeprowadzonym, nota bene jedynym dowodzie w postaci wizji lokalnej, czy też jak precyzuje to organ w odpowiedzi na skargę, w postaci kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Powyższa czynność została przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego w dniu 5września 2002r. i utrwalona została w postaci " protokołu z wizji lokalnej...". Protokół ten zawiera zapis o przeprowadzeniu z urzędu kontroli w w/w sprawie. Podkreślić należy, iż przeprowadzenie dowodu w postaci oględzin czy też wizji lokalnej bez powiadomienia i udziału strony stanowi naruszenie art.79 k.p.a. Zachowanie wymagań cytowanego przepisu, jak podkreślał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, niezależnie od wagi i treści przeprowadzanego dowodu czy też oceny organu, co do konieczności udziału strony w czynności (por. wyrok NSA z 13.02.1986r. ONSA1986, nr 1, poz.13, wyrok NSA z 28.03.1985 ONSA 1985, nr 2, poz. 5). Organ II instancji w odpowiedzi na skargę podnosił, że organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do przeprowadzenia takiej kontroli na podstawie art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane bez konieczności powiadamiania inwestorów, czy uprzedniego wszczęcia postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak należy, co uszło uwadze organu, że przede wszystkim art. 81a stanowi o obowiązku przeprowadzenia czynności kontrolnych z udziałem wskazanych w tym przepisie osób. Tymczasem, jak wynika to z protokołu czynności dokonanej w dniu 5 września 2002r., przeprowadzono ją z naruszeniem cytowanego przepisu bez udziału którejkolwiek z osób tam wymienionych. Podobnie, jak wynika to z akt sprawy, przeprowadzona została czynność przez organ administracji architektoniczno – budowlanej w dniu 26 sierpnia 2002r. Tym samym, za zasadny uznać należy zarzut pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu, a więc takiego naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, bowiem ta wadliwie przeprowadzona kontrola stała się podstawą wydania kwestionowanych decyzji. Zdaniem Sądu, nie można w tym przypadku konwalidować nieprawidłowo przeprowadzonych czynności, informacją o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia wyjaśnień. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) i art. 55 ustawy z dnia 11.05.1995 r. o NSA (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym za bezprzedmiotowe.