II OSK 503/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./, Henryk Ożóg, Protokolant Magdalena Baduchowska, po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej PTK C. Spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/04 w sprawie ze skargi Z. P. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/04, w sprawie ze skargi Z. P. i S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Wójt Gminy J. na wniosek P.T.K. "C." Sp. z o.o. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej PTK C. GSM 900 na terenie działki nr ew. [...] położonej we wsi S. gmina J. Po rozpatrzeniu odwołania E. T. na powyższą decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2002 r. (...), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Pismem z dnia 30 kwietnia 2002 r. Z. P. (właściciel działek nr [...] i [...]) złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2001 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. (...) na zasadzie art. 149 § 3 kpa odmówiło wznowienia postępowania, bowiem decyzja z dnia [...] grudnia 2001 r. nie jest decyzją ostateczną. Po rozpatrzeniu wniosku Z. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2002 r. (...) uchyliło własną decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. i wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Kolegium z dnia [...] marca 2002 r. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. (...) orzekło, na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa pomimo stwierdzenia wydania decyzji SKO z dnia [...] marca 2002 r. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówić uchylenia ww. decyzji, gdyż orzeczona decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. składają Z. P. i S. T. (współwłaściciel działki nr ew. [...]), kwestionując zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i szkodliwe oddziaływanie inwestycji na okoliczne tereny. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. (...) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu decyzji między innymi wskazując na następujące okoliczności sprawy. Planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie przeznaczonym do zabudowy rolniczej, usług oraz zakładów usługowych i produkcyjnych, których uciążliwość zamyka się w granicach lokalizacji. Dopuszcza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej nierolniczej (...) Dla zabudowy usługowej i produkcyjnej maksymalna wysokość – 10 m z wyjątkiem obiektów usługowych o specjalnym przeznaczeniu spełniających rolę dominant przestrzennych. Planowana inwestycja (stacja bazowa telefonii komórkowej) pozostaje więc w zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z "Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" wynika, iż obszar oddziaływania stacji (promieniowania) będzie występował na obszarze niedostępnym dla ludzi. Jednocześnie przewidywane rozkłady pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartość graniczną 0,1 W/m2, nie obejmują obszarów sąsiednich działek i nie naruszają przepisów rozporządzenia M.O.Ś.Z.N.iL. z dnia 11 sierpnia 1998 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów promieniowania, jakie mogą występować w środowisku, oraz wymagań obowiązujących przy wykonywaniu pomiarów kontrolnych promieniowania (Dz.U. Nr 107, poz. 676). Projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uzyskał wymagane uzgodnienia. Stwierdzono wadliwość postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2002 r. (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), na skutek czego wznowiono postępowanie, jednak w ocenie Kolegium biorąc pod uwagę wszystkie powyżej omówione okoliczności, w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa). Z. P. i S. T. pismem z dnia 4 lutego 2004 r. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc między innymi: Zdaniem skarżących pozostają w obrocie prawnym dwie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wzajemnie się wykluczające (decyzja z dnia ... października 2002 r. i ... listopada 2002 r.). Podtrzymują również skarżący swój pogląd, że planowane zamierzenie inwestycyjne, jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego gminy z uwagi na zapis mówiący o częściowej ochronie systemu przyrodniczego. Dla prawidłowej oceny zgodności projektowanej inwestycji z planem, należało ustalić charakter tej inwestycji (usługowy, produkcyjny, usługowo-produkcyjny). Planowana stacja telefonii komórkowej, zdaniem skarżących, wbrew temu co twierdzi organ, oddziaływać będzie na działki sąsiednie. Z tych względów, skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. zaskarżaną decyzję uczynił to nie z przyczyn podniesionych w skardze, bowiem zarzuty skarżących Sąd uznał za bezzasadne. Zarzut oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki, nie został poparty żadnymi dowodami, nie uprawdopodobniono również tego, że raport oddziaływania na środowisko jest wadliwy. W związku z przyjęciem przez Sąd założenia, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "utracił moc nie później niż z dniem 1 stycznia 2004 r." i wobec konieczności uchylenia zaskarżanej decyzji, orzekanie w kwestii zgodności inwestycji z tym planem jest bezprzedmiotowe. Sąd odwołując się do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), powołanej dalej jako ppsa, przyjął, iż podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma ustalenie, zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, czy dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma zastosowanie tu również art. 67 ust. 1 i 1a ww. ustawy w związku z art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie powyższych przepisów Sąd przyjął, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. utracił prawdopodobnie moc z dniem 1 stycznia 2003 r., mógł obowiązywać do końca 2004 r. jedynie pod warunkiem uchwalenia przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i przystąpienia dla danego terenu do sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie dokonał w tym zakresie ustaleń stąd orzeczenie oparte na art. 146 § 2 kpa jest przedwczesne. PTK C. Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego P. K., od powyższego wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów, poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: – art. 95 ust. 1 i 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił czy obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy J., – art. 146 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że wydana przez organ decyzja jest przedwczesna i nie odpowiada w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazując na powyższe, pełnomocnik wnosi o: – uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, – zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Nie można podzielić poglądu wyrażanego w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, iż zaskarżana decyzja jest przedwczesna, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił "prawdopodobnie moc z dniem 1 stycznia 2003 r.", z kilku względów. Po pierwsze, zaskarżana decyzja została wydana w postępowaniu po wznowieniu postępowania (art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 kpa), zaś ewentualna utrata mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogła mieć miejsce po złożeniu wniosku strony na podstawie art. 127 § 3 kpa a przed jego rozpatrzeniem. W okresie tym utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), a z nią przepis art. 85 ust. 1, zgodnie z którym: "do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Gdyby więc przyjąć, że w tym przypadku mają mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, to brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nigdy nie stał na przeszkodzie wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 44). Nie można więc a priori, bez żadnych powodów, wykluczyć możliwości wydania decyzji takiej, jak zaskarżana w niniejszej sprawie, co czyni zaskarżany wyrok. Nie można również nie brać pod uwagę poglądu, opartego na wykładni przepisu art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie mają zastosowania do spraw już zakończonych decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nawet jeśli decyzja taka zostałaby wzruszona w trybie nadzwyczajnym w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowym. W sytuacji więc wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku powtórnego rozstrzygania sprawy co do istoty, zastosowanie miałyby przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. A ponieważ przepisy nowej ustawy, która weszła w życie z dniem 11 lipca 21003 r., nie znają decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie dotychczasowym, postępowanie należałoby umorzyć (Z. Niewiadomski [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2 wyd., Warszawa 2005, s. 573). W uzasadnieniu zaskarżanego wyroku błędnie też został powołany przepis art. 95 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, gdyż prawdopodobnie chodziło tu o przepis art. 85 ust. 1 tej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania, jak również te zawarte w skardze kasacyjnej, wskazujące na ochronę interesu prawnego (ochrona praw nabytych) adresata ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zwrócić uwagę na kilka kwestii podstawowych, wynikających z porządku prawnego w demokratycznym państwie prawnym. Każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Dlatego też wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych, bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych, dających możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej w sytuacjach określanych w art. 145 § 1 i 145a kpa, wydanej w postępowaniu zwykłym. Celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości przez wydanie rozstrzygnięcia w jednej z form przewidzianych w art. 151 kpa. Mimo samodzielności i odrębności procesowej wznowionego postępowania, występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym zakończonym decyzją ostateczną. Bowiem decyzje wydane po wznowieniu postępowania w końcowym rezultacie, dotyczą bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. OPS 11/02, ONSA 2003, nr 3, poz. 86). Charakter ustawowych przesłanek wznowieniowych, nie jest jednolity, chociaż wszystkie one dotyczą naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na kształt decyzji ostatecznej, wydanej w postępowaniu zwykłym. Poza ustaleniem istnienia jednej z przesłanek wznowieniowych, do organu prowadzącego to postępowanie (art. 150 kpa), należy zbadanie na ile okoliczność ta miała wpływ na wydaną decyzję ostateczną i w zależności od tego, podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa lub § 2 tego przepisu. Kontrola decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym z istoty swej powinna odbywać się w stanie faktycznym i stanie prawnym takim, jaki miał miejsce w dacie wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, gdyż tylko wtedy można sprawdzić prawidłowość tej decyzji. W przypadku, kiedy w okresie pomiędzy wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym a wydaniem decyzji (ostatecznej) na podstawie art. 151 kpa, mają miejsce zmiany przepisów prawa materialnego, kontrola w tym trybie staje się problematyczna, gdyż w związku z tym, zmienia się (modyfikuje) przedmiot postępowania, co narusza naturalny związek istniejący pomiędzy postępowaniem zwykłym a postępowaniem wznowionym w danej sprawie. Powyższa okoliczność jest szczególnie istotna przy podejmowaniu decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa, gdyż nie pozostaje to bez wpływu na interesy prawne stron. Zmiana przepisów prawa w takim przypadku, nie powinna stanowić nowej, kolejnej okoliczności branej pod uwagę oprócz tych, które z mocy ustawy mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania. W skrajnych bowiem przypadkach, zmiany przepisów prawa materialnego mogą spowodować, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa w części rozstrzygającej o istocie sprawy, nie będzie pod względem przedmiotu sprawy tożsama ze sprawą zakończoną wydaniem decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym. Tego typu niebezpieczeństwom powinny zapobiegać przepisy przejściowe, zamieszczone w nowych regulacjach prawnych. Odmowa wzruszania decyzji ostatecznych (art. 151 § 2, art. 156 § 2 kpa) jest zawsze kompromisem pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji ostatecznych, w tych przypadkach ustawodawca, daje pierwszeństwo tej drugiej zasadzie. Niewątpliwym przejawem tego jest również przepis art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis ma pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy również zwrócić uwagę, że większość okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa, stanowiących wady postępowania administracyjnego, ma miejsce w konkretnych sprawach z winy organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nie można więc, kontrolując decyzję ostateczną w postępowaniu wznowieniowym, nie pamiętać o tym, i całość negatywnych skutków tego przerzucać na stronę, która z tytułu kontrolowania decyzji ostatecznej nabyła określone prawa. Należy zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, że zarzuty podnoszone w skardze są pozbawione podstaw prawnych i w związku z tym nie zasługują na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 207 § 2 ppsa orzekł, jak w sentencji.