II OSK 462/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki, Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2317/03 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od A. K. na rzecz J. W. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2004 r. po rozpatrzeniu skargi J. W. uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie w sprawie wykonanej przez A. K. adaptacji poddasza na lokal mieszkalny, i orzekając co do istoty – odmówił nakazania rozbiórki wykonanych robót adaptacyjnych. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organów administracji wydane zostały bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 i 79 kpa. Zdaniem Sądu, przedłożona przez inwestora inwentaryzacja wykonanych robót budowlanych wraz z opinią techniczną nie może być jedyną podstawą ustaleń organów co do stanu faktycznego sprawy, bez dokonania sprawdzenia i oceny zawartych w tych dokumentach stwierdzeń. Dokonanie takiej oceny było w okolicznościach sprawy niezbędne, bowiem opracowana opinia nie zawierała ocen w zakresie wpływu wykonanych robót na pomieszczenia znajdujące się pod adaptowanym strychem oraz na dach, mimo iż sygnalizowane były organowi ich uszkodzenia i zły stan techniczny spowodowany wykonaną adaptacją. Z akt sprawy wynika, że jedyna wizja przeprowadzona została przez autora opinii technicznej, a jej przedmiotem był tylko lokal inwestorski, przy czym oględziny te dokonane zostały bez udziały J. W., zamieszkującej w lokalu znajdującym się bezpośrednio pod adaptowanym strychem. Odnosząc się do zarzutu skargi J. W. Sąd wyraził pogląd, że wbrew jej twierdzeniom organy nie były zobligowane do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego w oparciu o art. 84 kpa. Sąd zwrócił nadto uwagę na to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do szeregu zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji dotyczących naruszenia przez ten organ przepisów postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. K. reprezentowana przez adwokata. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie prawa materialnego, a dokładnie – art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w sprawie mógłby przepis ten znaleźć zastosowanie w sytuacji, gdy adaptacja strychu została wykonana w całości przed uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazano także jako podstawę kasacji naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zastosowaniu tego przepisu i uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej autor skargi zwraca uwagę, że roboty adaptacyjne zostały wykonane i zakończone przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 5 czerwca 1990 r. sygn. akt 1089/89 uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, przy czym ani Naczelny Sąd Administracyjny ani organ administracji nie wydały postanowień o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do NSA decyzji o pozwoleniu na budowę. W tych okolicznościach wykonane roboty nie mogą być traktowane jako samowola budowlana, nie może więc mieć zastosowania w sprawie przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik J. W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, iż podstawowy zarzut tej skargi – naruszenie przez Sąd art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) przez błędną jego wykładnię nie może być rozpoznawany w postępowaniu kasacyjnym, skoro skarga kasacyjna nie zarzuca naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) a jedynie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ tej ustawy. Ponadto – autor odpowiedzi na skargę zwraca uwagę m.in. na to, że udzielone pozwolenie na budowę (decyzja z dnia 29 kwietnia 1989 r.) dotyczyło adaptacji strychu, a nie nadbudowy budynku, która faktycznie została wykonana, przy czym – wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze – wykonanie decyzji zezwalającej na adaptację zostało wstrzymane postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 1990 r. sygn. akt IV SA 636/90 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna wniesiona w sprawie niniejszej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych elementów skargi kasacyjnej (art. 176 pow. ustawy) a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 tej ustawy). Jest przy tym oczywiste, że zarzuty stanowiące podstawy kasacji, jako kierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji muszą być formułowane z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten Sąd. W skardze kasacyjnej wniesionej w sprawie niniejszej jako podstawę kasacji wskazano naruszenie art. 37 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przez błędną wykładnię tego przepisu oraz naruszenie prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 37 Prawa budowlanego) jest bezzasadny, bowiem przepisu tego Sąd I instancji nie zastosował ani nie dokonywał jego wykładni. Wyrokiem tego Sądu uchylona została decyzja ostateczna jako wydana bez wyjaśnienia istotnych okoliczności niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem (art. 7, 77 § 1 kpa), w postępowaniu administracyjnym naruszona została zasada zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 i 79 kpa) przez nie dokonanie oględzin w obecności strony, zaś w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do wskazanych w odwołaniu istotnych kwestii dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 107 § 3 kpa). W okolicznościach sprawy niniejszej uznanie przez Sąd I instancji, iż zaskarżona do tego Sądu decyzja została wydana bez wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy jest w pełni zasadny. Zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa na organie administracji rozpatrującym sprawę indywidualną ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego, wszechstronnego jego rozpatrzenia, wydania orzeczenia uwzględniającego całokształt materiału dowodowego i uzasadnienie decyzji w sposób wymagany przepisami prawa. Rozpatrując skargę strony Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organy administracji naruszyły prawo procesowe. Rozstrzygnięcia oparto bowiem wyłącznie o wnioski zawarte w ocenie technicznej opracowanej na zlecenie strony, bez ustosunkowania się do tych wniosków i skonfrontowania ich z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, a także bez rozważenia zastrzeżeń, zgłaszanych przez stronę przeciwną, która zarzucała, że przedłożona ocena techniczna jest niekompletna, bowiem dotyczy tylko wykonanych robót adaptacyjnych, natomiast nie odnosi się do faktycznie wykonanej przez inwestorkę nadbudowy budynku, powodującej określone skutki w postaci uszkodzenia dachu i ścian budynku. Sąd I instancji trafnie wskazał, że przedłożona przez stronę ocena techniczna nie może być jedyną podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zatem organy obu instancji ograniczyły się do zacytowania wniosków zawartych w tej ocenie, bez weryfikacji stanu technicznego na miejscu przez przedstawicieli organu, to takie rozstrzygnięcie musi być ocenione jak wydane z istotnym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa. Należałoby przy tym zwrócić uwagę, że przedłożona przez stronę opinia techniczna, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Nie dokonanie takiej oceny oznaczałoby, że w istocie sprawę rozstrzygnął autor opinii, a nie powołany do tego organ administracji. Taka ocena nie została w sprawie niniejszej dokonana i już tylko ta okoliczność uzasadniała uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tych okolicznościach uznać należało, iż zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że Sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – jest nieuprawniony. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 pow. ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.