II OSK 544/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser, Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Barbara Gorczycka - Muszyńska (spr.), Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2006 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i E. K., M. i M. U., I. R., B. F., Z. F. A. M., K. K., I. L. i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1807/03 w sprawie ze skargi P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2004 r. po rozpoznaniu skargi P. C. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważność decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia [...] grudnia 1996 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę polegającą na adaptacji strychu na powiększenie mieszkania i na pracownię w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] we Wrocławiu. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że decyzja została wydana w sprawie bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku tej sprawy. Nie ustalono bowiem jednoznacznie ile lokali mieszkalnych znajduje się w om. budynku, jaki był stan prawny nieruchomości i poszczególnych lokali, na podstawie jakich przepisów Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław-Śródmieście zarządzał tą nieruchomością, czy zgoda na adaptację strychu wyrażona przez czterech właścicieli lokali wyodrębnionych odpowiada wymogom art. 199 kc. Sąd stwierdził nadto, że mimo braku formalnego wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę – (decyzję w tej sprawie wydano na wniosek Zarządu Domów Komunalnych) w okolicznościach sprawy niniejszej nie można przyjąć, że sprawa pozwolenia na budowę była prowadzona bez wniosku inwestora. Aktywność inwestora w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, jako inicjatywa w sprawie, składanie dokumentów, a nade wszystko przekonanie inwestora, że składając dokumentację do Zarządu Domów Komunalnych składa ją do organu właściwego – nie uzasadnia przyjęcia, że rozpoznając wniosek Zarządu o wydanie pozwolenia na budowę dla skarżącego – organ rażąco naruszył prawo. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło jedenastu współwłaścicieli budynku przy ul. [...]: E. i E. K. (lok. Nr ...), M. i M. U. ( lok. Nr ...), I. R. (lok. Nr ...), B. i Z. F. (lok. Nr ...) oraz ustawowi spadkobiercy po W. M. (lok. Nr ...) A. M., K. K., I. L. i J. M. – reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) poprzez wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję na skutek przyjęcia, że organy administracji obu instancji uchybiły przepisom art. 7 i 77 kpa oraz na skutek przyjęcia, że zainteresowanie inwestora, jego inicjatywa w sprawie adaptacji strychu zastępują lub co najmniej konwalidują brak wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę. Z tych względów autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w ocenie autora tej skargi organy administracji trafnie uznały, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 22 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zdaniem autora skargi zgoda wyrażona w formie oświadczenia przez 4 właścicieli lokalu wyodrębnionych nie mogła być uznana za dowód posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (na wykonanie adaptacji strychu) ponieważ zgodnie z art. 22 ustawy o własności lokali zgoda taka powinna być wyrażona w formie uchwały, a nie oświadczenia poszczególnych właścicieli. Odnosząc się do kwestii złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę przez Zarząd Gospodarki Komunalnej, a nie przez inwestora autor skargi akcentuje, że przepis art. 32 Prawa budowlanego zastrzegający, że pozwolenie na budowę wydaje się na wniosek inwestora ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nie można przyjmować, że inne działania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, podejmowane przez inwestora zastępują złożenie przez niego wniosku. Z tych względów zdaniem autora skargi materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał podstawę do uznania, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została z rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności tej decyzji i uchylenie tej decyzji pozbawione było podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Decyzja, zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością. W sprawie niniejszej Sąd I instancji trafnie uznał, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie było przeprowadzone w sposób któryby pozwalał na jednoznaczne stwierdzenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę (adaptację strychu) została wydana z naruszeniem prawa i to takim, które ma charakter rażący – jak tego wymaga przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nie jest trafny zarzut, zawarty w skardze kasacyjnej, że skoro zgoda współwłaścicieli budynku nie została wyrażona w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej, to należy przyjąć, że inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym, że nie został spełniony warunek udzielenia pozwolenia na budowę wymieniony w przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie zastrzega bowiem żadnej szczególnej formy dla wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością. Nie ma zatem podstaw do uznania, że wyrażenie przez współwłaścicieli nieruchomości zgody na adaptację strychu w innej formie niż uchwała wspólnoty mieszkaniowej nie stanowi podstawy dla przyjęcia, że warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie został spełniony. Z akt sprawy i niekwestionowanych ustaleń Sądu I instancji wynika, że budynek mieszkalny przy ul. [...] we Wrocławiu w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na adaptacje strychu znajdował się w zasobach mieszkaniowych gminy i na dzień wydawania tej decyzji w budynku tym cztery mieszkania były wyodrębnione i stanowiły własność osób fizycznych. W odniesieniu do pozostałych mieszkań (niewyodrębnionych) prawa właścicielskie przysługiwały więc gminie. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączona została zgoda wyrażona na piśmie przez cztery osoby zamieszkujące w wyodrębnionych mieszkaniach oraz zgoda Zarządu Gospodarki Komunalnej Wrocław-Śródmieście. Zgoda wyrażona w tej formie – jak wyżej wskazano – byłaby wystarczająca do uznania, że inwestor spełnił warunek zastrzeżony przepisem art. 32 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, gdyby ustalone zostało, że każda z osób, która podpisała oświadczenie o wyrażeniu zgody na adaptację strychu była wyłącznym właścicielem zajmowanego, wyodrębnionego lokalu mieszkalnego oraz że Zarząd Gospodarki Komunalnej Wrocław-Śródmieście był uprawniony do wyrażenia takiej zgody w imieniu Gminy. Te okoliczności jednak nie zostały wyjaśnione w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją zaskarżoną do sądu I instancji i sąd ten trafnie ocenił, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Uchylenie więc zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji znajdowało pełne oparcie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie jest także zasadny drugi z zarzutów skargi kasacyjnej odnoszący się do kwestii wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek Zarządu Gospodarki Komunalnej, a nie na wniosek inwestora. W okolicznościach sprawy niniejszej fakt, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożony został przez Zarząd Gospodarki Komunalnej nie jest wystarczającą podstawą dla stwierdzenia nieważności tej decyzji. Decyzja ta bowiem prawidłowo wskazała jako jej adresata – inwestora, P. C. i jemu przyznała uprawnienie w postaci pozwolenia na budowę. Sam więc fakt zgłoszenia wniosku o wydanie tej decyzji przez Zarząd Gospodarki Komunalnej w imieniu inwestora mógł być traktowany jako uchybienie przepisowi art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, jednakże w postępowaniu nadzorczym uchybienie to nie mogłoby skutkować uznaniem , że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza prawo. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje ocena skutków, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony (por. wyroki NSA: z dnia 30 listopada 1999 r. sygn. akt V SA 876/99, z dnia 21 czerwca 2001 SA 935/96, z dnia 31 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 881/97, z dnia 14 kwietnia 1999 r. sygn. akt V SA 870/98 – niepublikowane). Takich skutków nie można przypisać decyzji o pozwoleniu na wykonanie adaptacji strychu. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę kasacyjną oddalił.