II SA/Ka 2509/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. decyzją z dnia [...] nr [...] na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126) nakazał B.G. wykonać ogrodzenie zgodnie z przyjętym przez Prezydenta Miasta J. zgłoszeniem. W uzasadnieniu podał, iż ogrodzenie od strony ul. [...] w J. zostało wybudowane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przyjętym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane zgłoszeniu z dnia [...], które nakłada obowiązek zachowania szerokości drogi ppoż., tj. pozostawienie minimum pasa [...] m. W odwołaniu od powyższej decyzji B.G. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania bądź stwierdzenie jej nieważności. Zarzuciła błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto zarzuciła niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz prowadzenie postępowania bez uwzględnienia słusznego interesu oraz praw strony, tj naruszenie art. 8, 9, 77, 81 k.p.a. Wskazała, iż organ nie zwrócił uwagi na wadliwie prowadzone postępowanie w sprawie ogrodzenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Podniosła, ze nie otrzymała od organu właściwego sprzeciwu w formie określonej w art. 30 ust 1a Prawa budowlanego, w związku z czym przystąpiła po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia i w sposób zgodny ze zgłoszeniem do realizacji robót nim objętych. Wniosła nadto o zbadanie w trybie nadzoru legalności wykonywanych robót budowlanych budowy drogi o nawierzchni utwardzonej wzdłuż ul. [...] Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podał, że postępowanie organu pierwszej instancji wykazało, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi przez Prezydenta Miasta J. z dnia [...]. Organ odwoławczy zauważył, że zgoda Prezydenta dotyczy tylko ogrodzenia tymczasowego z uwagi na uwarunkowania w zakresie konieczności opracowania dokumentacji technicznej budowy nawierzchni trwałej ulicy wraz z odwodnieniem. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestor wykonał ogrodzenie w sposób istotnie odbiegający od uzgodnień i warunków, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, określonych w przyjętym zgłoszeniu, to zasadnie organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa i w oparciu o wadliwe i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia oraz niezgodne z prawem przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Zarzuciła przy tym brak ustalenia daty doręczenia stronie pisma Prezydenta Miasta J., nierozpatrzenie i nieustosunkowanie się do żądań i zarzutów zawartych w odwołaniu, brak oceny dowodu, w oparciu o który wydana została decyzja organu pierwszej instancji oraz nie uwzględnienie jej wniosku o zbadanie w trybie nadzoru legalności robót budowlanych ul. [...]. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 79 k.p.a. poprzez pozbawienie jej prawa do udziału w postępowaniu od dnia jego wszczęcia tj. od [...] do [...] tj. do dnia powiadomienia jej o wszczęciu postępowania, niezapewnieniu odpowiedniego terminu celem pisemnego ustosunkowania się do dowodów zebranych w sprawie, dokonaniu oględzin bez jej udziału oraz oparcie decyzji o pismo Prezydenta Miasta J. z [...], które do dnia [...] nie zostało jej doręczone, a zatem w jej ocenie brak było podstaw do realizacji obowiązków z niego wynikających. Nadto skarżąca poddała w wątpliwość czy dokument w postaci pisma Prezydenta Miasta J. z [...], ze względu na jego niezgodną z przepisami prawa procesowego oraz materialnego formę, mógł stanowić podstawę do egzekwowania jakichkolwiek obowiązków, a tym samym określenia w nim warunków i wymogów sprzecznych i odmiennych od tych, które zostały określone w zgłoszeniu robót budowlanych – wymiany ogrodzenia. Zdaniem skarżącej w wyniku zgłoszenia organ winien był bądź wydać decyzję odmowną, bądź decyzję o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro organ nie wydał żadnej decyzji to brak było podstaw do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego. Nadto skarżąca ponownie zarzuciła błędne zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego. Końcowo wskazała na fakt przywołania w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji pisma Prezydenta Miasta J. z [...], jako przyjęcia zgłoszenia skarżącej z dnia [...], co w jej ocenie stanowi dowód błędów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Nie zgadzając się ze stanowiskiem strony skarżącej wskazał na dokonanie przez nią błędnej interpretacji zapisu przyjętego zgłoszenia na wykonanie tymczasowego ogrodzenia od strony ul. [...], do czasu opracowania dokumentacji technicznej budowy nawierzchni trwałej drogi wraz z odwodnieniem oraz jego formy, która zdaniem organu jest prawidłowa i zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że skarżąca wiedziała o warunkach wykonania ogrodzenia, o czym świadczy fakt okazania przez nią podczas kontroli w dniu [...] pisma o przyjęciu zgłoszenia z dnia [...]. Nadto stwierdził, że skarżąca brała udział w postępowaniu przez cały czas począwszy od zawiadomienia o oględzinach przeprowadzonych w dniu [...], w których wbrew jej twierdzeniom uczestniczyła, aż do czasu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Ponadto wskazał, że art. 50 ust. 4 i art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie mogły mieć zastosowania bowiem ogrodzenie już zostało zrealizowane, a roboty zakończone, dlatego też znalazły zastosowanie przepisy art. 51 ust. 4 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 145 § 1 tej ustawy, w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik prawy – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy, Sąd kontroli dokonuje również z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga podlega uwzględnieniu, jeżeli niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych zaskarżony akt jest niezgodny z prawem. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że jako podstawę rozstrzygnięcia organy nadzoru budowlanego przyjęły art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) wg stanu obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Otóż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Z kolei zgodnie z przepisem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały już wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Zatem z mocy tego przepisu możliwe jest odpowiednie stosowanie regulacji przewidzianych w ust. 1-3 do robót budowlanych objętych dyspozycją art. 50 ust. 1 - a więc m.in. zgodnie z pkt. 3 tego przepisu, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Regulacja zawarta w ust. 4 art. 51 Prawa budowlanego prowadzi zatem do wniosku, że w stosunku do robót, które zostały już wykonane zbędnym jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania bądź nakazywanie zaniechania dalszych robót lub udzielanie pozwolenia na ich wznowienie. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego ma prawo wydać decyzję określającą czynności, jakie należy wykonać bądź decyzje o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli nie będzie możliwe doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego za nietrafny należy uznać zarzut skarżącej, że warunkiem zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 jest uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu [...] dokonała zgłoszenia wymiany ogrodzenia od strony ul. [...] wskazując, iż dotychczasowe drewniane ogrodzenie zostanie zastąpione ogrodzeniem wykonanym z siatki. Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta J. przyjął zgłoszenie pod warunkiem, że ogrodzenie od strony ul. [...] będzie wykonane jako tymczasowe do czasu opracowania dokumentacji technicznej budowy nawierzchni trwałej ulicy wraz z odwodnieniem w odległości co najmniej [...] m od istniejącej osi nawierzchni ul. [...]. Organy nadzoru budowlanego ustaliły, iż wybudowanie ogrodzenia nastąpiło w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przyjętym zgłoszeniu, a zatem z naruszeniem ustaleń i warunków, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 Prawa budowlanego chodzi o samowolne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Skoro organy nadzoru przyjęły, że nastąpiło odstępstwo od warunków określonych przez Prezydenta Miasta J. w przyjęciu zgłoszenia, zatem należało rozważyć czy ma ono charakter pozwolenia. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast w przypadku gdy budowa ogrodzenia realizowana jest od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2, 20 m wymaga wówczas zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust 1 pkt 2 tej ustawy). Zgłoszenie budowy jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 k.p.a. Powinno ono określać rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót oraz termin ich rozpoczęcia oraz, w zależności od potrzeb, zawierać odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji (art. 30 ust. 1a). Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2). Zatem sprzeciw oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej na rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych objętych zakresem zgłoszenia. Natomiast jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (lub od dnia usunięcia braków zgłoszenia, jeżeli do tego był wzywany inwestor), właściwy organ uzna, że zamierzenie inwestycyjne określone w zgłoszeniu może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenie stanu środowiska lub dóbr kultury, pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich (art. 30 ust. 3) organ może nałożyć na inwestora, w drodze decyzji, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych. Zatem oczywistym jest, że decyzje wydane na podstawie art. 30 ust. 1a, 2 oraz ust. 3 powołanej ustawy nie stanowią pozwolenia w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Na tle powyższych rozważań stwierdzić przyjdzie, że przepisy prawa nie przewidują w ramach postępowania zgłoszeniowego wydanie rozstrzygnięcia w postaci przyjęcia zgłoszenia na warunkach określonych przez organ. Organ bądź udziela zgody, bądź sprzeciwia się jej udzieleniu co powinno w tym ostatnim przypadku nastąpić w formie decyzji odpowiednio umotywowanej, od której stronie przysługuje możliwość wniesienia środka zaskarżenia. Zdaniem Sądu pismo Prezydenta Miasta J. wydane w trybie rozpoznania zgłoszenia nie znajduje uzasadnienia w przepisach Prawa budowlanego oraz nie spełnia powyższych wymogów, przez co strona pozbawiona została możliwości ochrony swoich praw. Pismo to, w ocenie Sądu, nie mogło więc wywrzeć skutku prawnego, co oznacza, że egzekwowanie warunków z niego wynikających jest bezzasadne. Warunki te, jak słusznie zauważyła strona skarżąca, mogły by być określone w pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdyby organ na zasadzie art. 30 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na stronę obowiązek jego uzyskania. Zatem strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji na skutek błędnego stosowania przepisów prawa przez organy administracji publicznej. Wobec powyższego należało uznać, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż doszło do istotnego odstępstwa od warunków wynikających z pozwolenia. W tej sytuacji istniały jedynie podstawy do rozważenia, czy wymiana ogrodzenia nie nastąpiła w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, to zaś wymagało dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych oraz odniesienia ich do konkretnych przepisów prawa, w szczególności warunków technicznych, czego organy obydwu instancji nie uczyniły. Ponadto zauważyć należy, że z pisma Prezydenta Miasta J. nie wynika, a tym bardziej z powołanej w nim podstawy prawnej, czy wymiana przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia. Zaakcentować przyjdzie, że ani organ architektoniczno – budowlany poprzez odstąpienie od żądania uzupełnienia lakonicznie sformułowanego zgłoszenia, ani organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy obejmowało ono budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, czy też stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy, bowiem tylko w tym pierwszym przypadku zgodnie z powołanym już art. 30 ust 1 pkt 2 na inwestorze ciążył obowiązek zgłoszenia. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, ze organ nie rozpatrzył istotnych dla sprawy okoliczności oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, to zaś stanowi naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy uchybił przepisowi art. 107 § 3 w związku z art.140 k.p.a. Wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy, jak trafnie zauważyła skarżąca, rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest również odniesienie się do treści odwołania oraz omówienie i ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uzasadnienie organu drugiej instancji nie spełnia tych wymagań, a zatem uchyla się spod kontroli legalności. Natomiast za chybiony należy uznać zarzut pozbawienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że organ nie podejmował żadnych czynności procesowych od [...] (wniosek o wszczęcie postępowania), w których strona powinna była uczestniczyć bez powiadomienia jej o ich przeprowadzeniu. I tak już [...], co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, skarżąca została zawiadomiona o terminie wizji wyznaczonej na dzień [...], w której wbrew twierdzeniom zawartym w skardze uczestniczyła, o czym świadczy protokół z wizji. Ponadto skarżąca pismem z dnia [...] doręczonym jej w dniu [...] (co również wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru) została zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami, wniesienia uwag i wniosków do dnia [...], a zatem organ zapewnił stronie odpowiedni termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. a, c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań. Przy czym przyjdzie zauważyć, że uległ zmianie stan prawny, w związku z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r., co organ uwzględni przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 powołanej wyżej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi rozstrzygnięto zgodnie z treścią art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.