II SA/Łd 516/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska-Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...], Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], Nr [...] i decyzję z dnia [...], Nr [...] oraz ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla J.M. i T.M. na nieruchomości położonej w B. przy ul. A ozn. nr ewid. dz. 85/33, 85/34, 87/21 i 87/22 dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową dla działalności sportowo – rekreacyjnej "fitness" wraz z garażem i przyłączami. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową. W oparciu o powyższą decyzję Kierownik Urzędu Rejonowego w B. wydał w dniu [...] decyzję o pozwoleniu na budowę (Nr [...]). W dniu 7 października 2002 r. J.S. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ jako strona (sąsiad) nie brał udziału w postępowaniu. W tej sytuacji Prezydent Miasta B. postanowieniem z dnia [...] (Nr [...]) wznowił postępowanie. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu datowanej na dzień [...]. W uzasadnieniu organ wywodził, iż zgodnie z uzyskaną decyzją o pozwoleniu na budowę inwestorzy realizują budowę budynku mieszkalnego z częścią usługową o pow. zabudowy 184,30 m2, pow. użytkowej w części mieszkalnej 228,90 m2 i w części usługowej 149,60 m2, kubaturze 1525 m3. Poza zakresem zainteresowania organu ustalającego warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest rozstrzyganie o ewentualnej zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Po analizie postanowień miejscowego planu organ uznał, iż w przedmiotowym terenie mogą być realizowane obiekty mieszkalne z wbudowaną funkcją usług rzemiosła. Przez usługi rzemiosła, jako podano w uzasadnieniu, należy rozumieć działalność gospodarczą, polegającą na wytwarzaniu dóbr codziennego użytku, przy użyciu prostych narzędzi i maszyn, świadczeniu usług mających na celu naprawę i konserwację przedmiotów uszkodzonych lub częściowo zużytych oraz usług osobistych. Cechami dodatkowymi usług rzemiosła jest ograniczony ilościowo i przestrzennie krąg odbiorców, niewielka liczba pracowników najemnych. Zgodnie z wyjaśnieniami inwestora w części budynku, przeznaczonej pod działalność gospodarczą, mają być prowadzone usługi rekreacyjno – sportowe mające na celu poprawę zdrowia, wyglądu i kondycji fizycznej. Proponowane usługi, organ uznał za usługi osobiste. Wobec tego organ nie znalazł podstaw, aby stwierdzić naruszenie ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. W odwołaniu J.S. podał, iż decyzja nie uwzględnia ewentualnych różnic między treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustaleniami wynikającymi z planu miejscowego. Sprzeciwia się on zaliczeniu usług "fitness" do rzemiosła nieuciążliwego o ograniczonym ilościowo i przestrzennie kręgu odbiorców. Odwołujący się podał również, iż organ orzekający nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez niego w trakcie postępowania wznowieniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję datowaną na dzień [...] i na dzień [...] oraz ustaliło warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla J.M. i T.M. dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową dla działalności sportowo – rekreacyjnej wraz z garażem i przyłączami. Termin ważności decyzji określono na dzień [...]. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż organ I instancji rozpoznał sprawę w sytuacji, gdy inwestorzy we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podali wyczerpującego przeznaczenia projektowanego obiektu w części usług, czego wymaga regulacja art. 41 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Niezbędne było więc zbadanie i określenie charakteru działalności, w szczególności w sytuacji, gdy postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają na tym terenie tylko usługi nieuciążliwe. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ nie mógł odmówić uchylenia decyzji z dnia [...]. Organ II instancji uznał, że inwestycja J.M. i T.M. nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego w oparciu o unormowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J.S. zarzucił, iż decyzja z dnia [...] jest niezgodna z obowiązującym planem zagospodarowania miasta B. Zdaniem skarżącego podjęte przez organ działania mają na celu dopasowanie decyzji o warunkach zabudowy do wydanego pozwolenia na budowę, co dalej prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcia organów dążą do takiej interpretacji przepisów planu, aby inwestycja została zachowana. Interpretacja przedstawiona przez organy orzekające pojęć "rzemiosło nieuciążliwe" i "usługi" doprowadziła do powstania budynku usługowego w jednostce urbanistycznej, która przewiduje jedynie lokalizację rzemiosła nieuciążliwego z rygorami określonymi w planie miejscowym. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż zarzut dotyczący naruszenia ustaleń planu miejscowego jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a podniesione przez skarżącego argumenty w żadnym zakresie nie mogą podważyć jej prawidłowości. Zgodnie z art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. Nr15 z 1999 r., poz. 139) obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji organ nie mógł odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla konkretnej inwestycji, jeżeli zamierzenie było zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zamierzenie inwestycyjne – wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego - nie kolidowało bowiem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego planu zatwierdzonego uchwałą Nr 10/II/94 Rady Miejskiej w Bełchatowie z dnia 14 czerwca 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Piotrkowskiego Nr 13, poz. 83) wynika, że teren inwestorów położony w jednostce urbanistycznej [...] jest obszarem zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności z dużym udziałem zieleni, na którym nie dopuszcza się tworzenie uciążliwych usług rzemieślniczych wymagających strefy ochrony sanitarnej wykraczającej poza granice działki. W złożonej skardze J.S. zakwestionował dokonaną przez organ odwoławczy interpretację powołanego postanowienia planu podnosząc m. innymi, że zakazem objęte są wszelkie usługi. Zdaniem skarżącego plan w ogóle nie przewiduje możliwości prowadzenia usług. Z taką interpretacją postanowień planu nie sposób się zgodzić. Już wszelako w treści samego planu mowa jest o "usługach" rzemieślniczych uciążliwych, których nie dopuszcza się na spornym obszarze. A contrario dopuszcza się zatem tworzenie usług rzemieślniczych nieuciążliwych. Jest to pojęcie zbiorcze obejmujące różnego typu i rodzaju działalność usługową, a za taką nieuciążliwą w rozumieniu postanowień planu z pewnością należy uznać działalność sportowo – rekreacyjną typu "fitness". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu bądź oparta na bezzasadnych domniemaniach (vide: wyrok NSA z 22.11.2000 r., IVSA 2071/98 LEX nr 77634 w Warszawie). Zarzut sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należało przeto uznać za całkowicie chybiony. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestorów nie narusza również interesu prawnego skarżącego jako osoby trzeciej, o którym stanowi art. 3 punkt 2 powołanej powyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Subiektywne przekonanie skarżącego o naruszeniu jego interesu , nie znajdujące oparcia w przepisach prawa nie mogło prowadzić do odmowy wydania decyzji ustalającej te warunki. Zaskarżona decyzja zawiera również wszystkie elementy wymienione w art. 42 ustawy. Przywołano w niej te postanowienia planu, które miały istotne znaczenie z punktu widzenia realizowanej inwestycji (budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową i garażem), w tym związane z wyłączeniem odprowadzenia ścieków do szamba i ogrzewania paliwem stałym. Należy także podkreślić, że postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym z etapów procesu inwestycyjnego w budownictwie, a ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta regulacjami ustawy - Prawo budowlane, to jest w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r. IISA/Po 1579/01,niep.). W postępowaniu tym nie mogą być zatem rozważane kwestie należące do postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę. W żadnym razie nie można również podzielić zarzutu skarżącego, iż kwestionowana decyzja jest wyrazem dążenia organu do "dopasowania" warunków zabudowy i zagospodarowania terenu do wydanej już decyzji o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę i znajduje oparcie w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestorzy przystąpili zatem do realizacji obiektu budowlanego z zachowaniem postępowania wymaganego przepisami prawa. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), skargę jako bezzasadną oddalił.