II SA/Ka 2479/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004 r. sprawy ze skargi B.B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oddala skargę. Burmistrz Miasta C. postanowieniem z dnia [...], nr [...], zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego ( rozbudowę werandy ) na działce nr [...], położonej przy ulicy [...] w C. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ ten wskazał, że przedmiotowa inwestycja nie narusza konstrukcji budynku mieszkalnego położonego na sąsiedniej działce, wiąże się jednakże z koniecznością wykorzystania ściany wspólnej budynku, jako ściany osłonowej dla pomieszczenia gospodarczego. Podniósł przy tym, że w dokumentach załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę brak jest zgody właścicieli budynku sąsiedniego na korzystanie ze wspólnej ściany, jak również dokumentów dotyczących wybudowania werandy. Zaznaczył także, iż współwłaścicielka nieruchomości sąsiedniej B.B. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki tejże werandy. Jednocześnie wskazał, że istnieją rozbieżne oświadczenia stron co do działalności gospodarczej prowadzonej w lokalu nr [...], przy ulicy [...]. Z tych też powodów Burmistrz Miasta wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] o zajęcie stanowiska w sprawie realizacji werandy, przekazując mu jednocześnie wniosek B.B. o wydanie nakazu rozbiórki tej werandy. Z uwagi na to, że prowadzenie postępowania związane było z zajęciem stanowiska przez inny organ, postanowiono o zawieszeniu postępowania. Z zażaleniem na powyższe postanowienie wystąpił inwestor L.B., domagając się jego uchylenia. Podniósł w szczególności, że w świetle orzecznictwa sądowego zawieszenie postępowania dopuszczalne jest w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wydania przez inny organ prawomocnego orzeczenia o charakterze władczym, takiego jak decyzja lub wyrok sądu. Tymczasem Burmistrz Miasta C. wystąpił do organu nadzoru budowlanego o wyrażenie opinii w sprawie, więc okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Inwestor wskazał również, że budynek mieszkalny przy ulicy [...] położony jest w granicy działki i jego zdaniem nie ma podstaw do występowania o uzyskanie zgody współwłaścicieli budynku na korzystanie ze ściany wspólnej. Ustosunkowując się do zarzutu braku dokumentów dotyczących wybudowania werandy na działce nr [...] wskazał, że weranda ta istnieje od [...] i "została wybudowana przez Urząd Miejski w C.". Stwierdził ponadto, że złożenie przez B.B. wniosku o wydanie nakazu rozbiórki werandy nie stanowi przeszkody do wydania pozwolenia na jej rozbudowę. Prowadzone zaś z wniosku B.B. postępowanie o ustanowienie służebności na działce nr [...] zostało prawomocnie zakończone. Na dowód powyższego przedłożył kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. [...], oddalającego apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w P. w przedmiocie oddalenia wniosku o wpis obciążenia w księdze wieczystej. Wojewoda [...] zaskarżonym postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył prowadzone w tym przedmiocie postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że w sprawie tej nie zachodzi przesłanka do zawieszenia postępowania określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w szczególności zaś takiej podstawy nie może stanowić wystąpienie przez B.B. z apelacją od postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia [...], sygn. [...]. Zdaniem organu również fakt złożenia przez B.B. wniosku o wydanie nakazu rozbiórki werandy nie stanowi przesłanki warunkującej zawieszenie postępowania. Wojewoda stwierdził następnie, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie takie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego, jak też, aby Burmistrz Miasta dopełnił czynności określonych w art. 100 § 1 k.p.a., zmierzających do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Odnosząc się natomiast do zawartego w zażaleniu zarzutu dotyczącego braku konieczności uzyskania zgody współwłaścicieli budynku sąsiedniego na korzystanie ze ściany wspólnej podniósł, iż pod pojęciem "prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności. Wskazał wobec tego dalej, że w przypadku współwłasności budynku, kiedy o pozwolenie na budowę występuje tylko jeden ze współwłaścicieli, konieczna jest pisemna zgoda wszystkich pozostałych współwłaścicieli. W skardze do Sądu B.B. domagała się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając mu naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., z uwagi na uznanie, że w sprawie tej nie występują okoliczności uzasadniające zawieszenie postępowania, a nadto naruszenie art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że z akt sprawy nie wynika, jakoby toczyło się jednocześnie postępowanie w sprawie o rozbiórkę werandy. Skarżąca wskazała w szczególności, że w dniu [...] wystąpiła z kasacją do Sądu Najwyższego od postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. [...], zatem w jej opinii sprawa o wpis służebności nie została jeszcze zakończona. Ponadto podniosła, iż przesłankę zawieszenia postępowania stanowi także prowadzone przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie rozbiórki werandy. Wskazała przy tym, że w aktach sprawy powinno znajdować się zawiadomienie stron o przeprowadzeniu oględzin na nieruchomości w dniu [...]. Zdaniem skarżącej, skoro powstały wątpliwości co do prowadzenia tegoż postępowania, to organ mógł wystąpić do stron postępowania o udzielenie informacji w tym przedmiocie. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracyjny publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Zawieszenie postępowania nastąpić winno wówczas, gdy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r., sygn. I SA 2314/00, LEX nr 55746). Istotnym jest przy tym, że kwestia prejudycjalna ma charakter materialnoprawny, skoro w wyniku jej zaistnienia lub ujawnienia się nie może być rozstrzygnięta - zgodnie z zasadą aktualności - sprawa administracyjna. To z kolei oznacza, że kwestia prejudycjalna nie może mieć charakteru procesowego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. W niniejszej sprawie z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpiła skarżąca B.B., uzasadniając zasadność zawieszenia postępowania koniecznością rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, które w jej opinii stanowiło postępowanie kasacyjne przez Sądem Najwyższym w sprawie o wpis obciążenia w księdze wieczystej oraz postępowanie w sprawie legalności wybudowania werandy prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...]. Zauważenia wymaga na wstępie, że rozważenie kwestii występowania związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego, a czynnościami organu nadzoru zainicjowanymi wnioskiem skarżącej, należy zasadniczo do organu administracji prowadzącego postępowanie o pozwolenie na rozbudowę. Zgodzić się więc przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody, że zarówno postępowanie prowadzone przed organem nadzoru budowlanego, jak i postępowanie przed Sądem Najwyższym w sprawie o wpis służebności w księdze wieczystej, nie stanowiło wiążącej podstawy do zawieszenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Postępowań tych nie można bowiem zakwalifikować jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż nie mają one przesądzającego znaczenia dla oceny zasadności wydania inwestorowi pozwolenia na budowę. Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącego postępowania kasacyjnego w sprawie o wpis obciążenia w księdze wieczystej podnieść należy, iż w świetle art. 388 k.p.c. wyrok sądu drugiej instancji jest orzeczeniem natychmiast wykonalnym, chyba że sąd wstrzyma jego wykonanie aż do uprawomocnienia się. Zatem postanowienie Sądu Okręgowego w K. z dnia [...], sygn. akt [...], oddalające apelację od postanowienia Sądu Rejonowego w P. w sprawie o wpis obciążenia w księdze wieczystej, którego wykonanie nie zostało wstrzymane, stanowiło orzeczenie podlegające wykonaniu. Jednocześnie za zasadne uznać należy stwierdzenie organu odwoławczego, że ewentualna zmiana w postępowaniu kasacyjnym wymienionego postanowienia Sądu Okręgowego w K. w sprawie o wpis służebności w księdze wieczystej, skutkować mogłaby wznowieniem prowadzonego w tym przedmiocie postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe stwierdzić należy wobec tego, że nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania do czasu wydania orzeczenia przez sąd w sprawie wieczystoksięgowej. Organ natomiast we własnym zakresie winien prowadzić postępowanie zmierzające do wydania decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę, gdyż wydanie takiej decyzji, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, było możliwym. Z kolei co do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowanego słusznie przyjął organ odwoławczy, iż według stanu na dzień orzekania, brak było podstaw do przyjęcia, by sporna część obiektu ( weranda ) wybudowana została w sposób niezgodny z przepisami. Całokszałt rozważań prowadzi do akceptacji stanowiska organu, którego działanie zaskarżono, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodziły przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, w szczególności zaś, by rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przytoczonych względów, nie znajdując powodów do uznania zaskarżonego postanowienia za niezgodne z prawem, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).