II SA/Gd 1730/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia 10 czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 30 kwietnia 2002 r. nr [...]. Starosta i decyzją z dnia 21 maja 2002 r. na podstawie art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 6. poz. 56 ze zm.) odmówił B. D. umorzenia pozostałej do spłaty kwoty pożyczki udzielonej ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w § 7 umowy pożyczki zawarto zapis, iż pożyczka może ulec umorzeniu między innymi pod warunkiem rozliczenia się z wykorzystanej pożyczki w kwocie 30.000 zł w terminie 1 miesiąca od daty jej wypłacenia. B. D. pożyczkę w wysokości 30.000 zł otrzymała 14 grudnia 1999 r. Zgodnie z § 5 pkt 2 umowy B. D. zobowiązana była rozliczyć się z udzielonej pożyczki w terminie 1 miesiąca od daty wypłaty. Z obowiązku tego się nie wywiązała. Z akt sprawy wynika, iż dokumenty niezbędne do rozliczenia B. D. złożyła w Urzędzie w dniu 17 stycznia 2000 r. na kwotę 29.950,53 zł, czyli w niepełnej wysokości i z opóźnieniem - wyznaczony termin rozliczenia upłynął 14 stycznia 2000 r. W związku z tym naruszyła § 5 pkt 2 umowy. Organ I instancji wskazał, iż ponieważ B. D. nie rozliczyła się w terminie określonym w umowie, to tym samym nie spełniła wszystkich warunków niezbędnych do umorzenia pożyczki w wysokości 50%. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D. podała, że spełniła w całości warunki umowy, w tym złożyła rachunki na kwotę 30.027,54 zł. Ostatnią fakturę otrzymała z opóźnieniem w dniu 15 stycznia 2000 r. W dniach 15 i 16 stycznia 2000 r. Powiatowy Urząd Pracy był nieczynny (sobota, niedziela) i w tej sytuacji ostatnie dokumenty złożyła 17 stycznia 2000 r. Wojewoda decyzją z dnia 10 czerwca 2002 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w dniu 06 grudnia 1999 r. Pani D., jako osoba posiadająca status bezrobotnego, zawarła z Kierownikiem Powiatowego Urzędu Pracy umowę pożyczki nr [...] na kwotę 30.000 zł na podjęcie działalności gospodarczej. W dniu 10 kwietnia 2002 r. strona wniosła o umorzenie pozostałej do spłaty pożyczki. Zgodnie z art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu pożyczka udzielona bezrobotnemu może być umorzona na wniosek pożyczkobiorcy przez starostę do wysokości 50%, pod warunkiem prowadzenia działalności przez okres 24 miesięcy oraz po spełnieniu innych warunków określonych w umowie. Podstawą prawną umorzenia pożyczki jest art. 18 ust. 4 ustawy. Jak wynika wprost z jego treści warunki umorzenia pożyczki mogą zostać indywidualnie określone w umowie łączącej pożyczkobiorcę oraz pożyczkodawcę. Umowę taką strony zawarły, określając w § 7 umowy dokładne warunki umorzenia pożyczki. Organ administracyjny ma możliwość umorzenia należności przy spełnieniu przez stronę ustawowych warunków oraz warunków wynikających z treści umowy. Decyzja w tej sprawie zostaje wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy warunkiem umorzenia pożyczki do 50% zgodnie z treścią umowy łączącej pożyczkodawcę z pożyczkobiorcą (§ 7 umowy) jest spełnienie łącznie wszystkich warunków umowy, w tym m.in. rozliczenia się z wykorzystanej pożyczki w terminie 1 miesiąca od daty jej wypłacenia. Umowa pożyczki dotyczy kwoty 30.000 zł. Taką też kwotę organ I instancji w dniu 14 grudnia 1999 r. przekazał stronie. W dniu 17 stycznia 2000 r. P. D. przedłożyła rachunki poświadczające zakup towaru i wyposażenie sklepu na łączną kwotę 29.950,53 zł, a więc na kwotę niższą niż wynosi kwota pożyczki. Na wykorzystanie pozostałej kwoty zgodnie z warunkami umowy strona nie przedłożyła żadnego dowodu. Zatem kwota pożyczki nie została w całości rozliczona do dnia wydania niniejszej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, iż w konsekwencji P. D. uchybiła jednemu z warunków umowy pożyczki, tj. nie rozliczyła w całości w terminie wykorzystanej kwoty pożyczki. Powyższe zgodnie z § 7 pkt 2 umowy jest przeszkodą do umorzenia pozostałej do spłaty pożyczki (nr [...]) udzielonej stronie ze środków Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej. W treści odwołania strona podnosi, iż w dniu 17 stycznia 2000 r. dokonała rozliczenia kwoty wykorzystanej pożyczki w całości poprzez przedłożenie rachunków na łączną kwotę 30.027,54 zł. Jednak podnieść należy, iż akta sprawy nie potwierdzają tej okoliczności. Jak wskazano powyżej P. D. przedłożyła rachunki na łączną kwotę 29.950,53 zł. Taką też kwotę wskazała w swoim piśmie przewodnim z dnia 17 stycznia 2000 r. adresowanym do organu I instancji, w którym dokonała zestawienia numerów rachunków i kwot, na jakie każdy z nich został wystawiony. W podsumowaniu tego zestawienia strona wskazała kwotę 29.950,53 zł, Zestawienie to jest prawidłowe, tj. odpowiada ono treści przedłożonych rachunków. W odniesieniu zaś do terminu rozliczenia wykorzystanej pożyczki organ II instancji podał, że wskazać należy, iż prawidłowość przyjętych przez organ I instancji dat oznaczających początek i koniec biegu tego terminu w ocenie organu odwoławczego budzi wątpliwości. Bowiem § 7 pkt 2 umowy stanowi, że rozliczenie się z wykorzystanej pożyczki nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty jej wypłacenia. Z kolei w § 2 ust. 1 lit. a umowy wskazano, iż wyplata pożyczki nastąpi w formie bezgotówkowej jednorazowo dnia 14 grudnia 1999 r.. W tym dniu organ I instancji rzeczywiście dokonał polecenia przelewu na kwotę 30.000 zł na rzecz P. D.. Jako początek biegu terminu 1 miesiąca organ ten przyjął zatem dzień 14 grudnia 1999 r. i konsekwentnie jako jego koniec dzień 14 stycznia 2000 r.. Poprzez ..wypłatę" pożyczki należy rozumieć w istocie wykonanie zobowiązania przez pożyczkodawcę. Wykonanie zobowiązania w formie świadczenia pieniężnego następuje jednak dopiero z chwilą gdy dana kwota wpłynie na rachunek pożyczkobiorcy. Zatem dopiero z tą datą rozpoczyna bieg termin 1 miesiąca, o którym mowa w § 7 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 lit. a umowy. Mało prawdopodobnym wydaje się, aby w dniu, w którym bank przyjął polecenie przelewu określonej kwoty, kwota ta jeszcze tego samego dnia znalazła się na rachunku odbiorcy. W aktach sprawy brak jest danych kiedy kwota 30.000 zł wpłynęła na rachunek P. D.. W konsekwencji organ odwoławczy nie może ustalić początku i końca upływu wskazanego terminu 1 miesiąca. Jednakże ustalenie powyższej okoliczności pozostaje bez znaczenia dla prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z uwagi na nie rozliczenie przez stronę w całości wykorzystanej kwoty pożyczki. Na marginesie należy wyjaśnić stronie również, iż na dokonanie czynności materialno-prawnych w terminie, do jakich należy przedmiotowy termin 1 miesiąca bez znaczenia pozostaje okoliczność czy upływ terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy czy też nie. Bowiem zasada polegająca na tym, iż jeżeli koniec terminu do dokonania czynności prawnej przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, to wówczas czynność dokonana w najbliższym dniu powszednim uznana zostaje za dokonaną w terminie dotyczy wyłącznie czynności formalno-prawnych, a więc do dokonywania czynności procesowych, tj. przykładowo do wnoszenia środków odwoławczych. Powyższa zasada wynika z przepisów regulujących poszczególne rodzaje postępowań sądowych i postępowania administracyjnego. W konsekwencji przy ustalaniu czy dany termin materialno-prawny został dochowany czy też nastąpiło jego uchybienie bada się wyłącznie same terminy i bez wpływu na ocenę pozostaje okoliczność czy w ostatnim dniu terminu lub w toku jego biegu istniała faktyczna możliwość dokonania czynności czy też możliwości takiej nie było. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. D. zarzuciła naruszenie art. 65 § 2 k.c. przez przyjęcie, że tylko łączne spełnienie wszystkich warunków umowy wyszczególnionych w § 7 umowy pożyczki nr [...] jest podstawą do umorzenia pożyczki do 50%, a także przez stwierdzenie, iż umorzenie, o którym mowa w § 7 umowy, oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdził, iż jej zdaniem umorzenie pożyczki nie jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego. Można mówić o uznaniu administracyjnym tylko w przypadku, gdy podstawą do tego jest przepis ustawy nie zaś wola stron wyrażona w umowie. Przepis art. 18 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jasno określa przesłanki, które uzasadniają umorzenia pożyczki - prowadzenie działalności przez okres co najmniej 24 miesięcy i spełnienie innych warunków umowy. W rezultacie, zdaniem skarżącej, należy dojść do wniosku, że sformułowanie art. 18 ust. 4 wspomnianej ustawy kreuje uprawnienie do umorzenia pożyczki w przypadku spełnienia określonych warunków. Nadto skarżąca podała, że nie można zaaprobować poglądu, iż tylko spełnienie łączne wszystkich warunków wynikających z § 7 umowy skutkować będzie umorzeniem pożyczki. Zawarty w umowie zwrot "może" odnosi się do wysokości umorzenia pożyczki. Przemawia za tym wzgląd na zamiar i cel umowy towarzyszący stronom przy zawieraniu umowy, bowiem uprawnienie do umorzenia pewnej części pożyczki było jedną z największych zachęt do zawarcia tejże umowy, nie można przy tym zakładać, że już przy zawieraniu umowy PUP towarzyszył zamiar nie umarzania pożyczki. Skarżąca następnie podniosła, iż organy nie kwestionują, że rozliczyła się z kwoty 29.950,53 zł, a więc z ponad 99% wypłaconej pożyczki. Jednakże jej zdaniem nie naruszyła ona umowy, bowiem wykorzystała pożyczkę zgodnie z przeznaczeniem i rozliczyła się z tego, opóźnienia wynoszącego jeden dzień nie można w świetle zasad współżycia społecznego interpretować jako niewykonanie umowy. Nadto na marginesie skarżąca zarzuciła, iż organy niewłaściwie oznaczyły początek terminu spłaty pożyczki. Skarżąca wskazała, iż w tym przypadku winny mieć zastosowanie przepisy art. 111 § 2 i art. 115 k.c. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną A w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż jak wynika z akt administracyjnych w dniu 6 grudnia 1999 r. pomiędzy Powiatowym Urzędem Pracy a I. R., A. R. K. R., L. O. W. M. doszło do zawarcia umów poręczenia pożyczki nr [...] udzielonej skarżącej. Wskazani poręczyciele nie brali jednak udziału w postępowaniu o umorzenie pożyczki. Nie zostali oni zawiadomieni o niniejszym postępowaniu jak również nie doręczono im decyzji wydanych przez organy obu instancji. Postępowanie w przedmiocie umorzenia pożyczki udzielonej z Funduszu Pracy dotyczy interesu prawnego oraz obowiązku poręczycieli. Od wyniku niniejszego postępowania zależy bowiem dalszy byt prawny umowy poręczenia zawartej z Powiatowym Urzędem Pracy. "Wobec tego, że organy pominęły poręczycieli jako strony postępowania doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), co stanowi wystarczająca podstawę do uchylenia decyzji niezależnie od merytorycznej oceny rozstrzygnięcia sprawy. Minio powyższego w przedmiotowej sprawie należy zauważyć, iż stosownie do art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 ze zm.) warunkiem umorzenia pożyczki do wysokości 50% jest prowadzenie działalności przez co najmniej 24 miesiące oraz spełnienie innych warunków określonych w umowie pożyczki. Dopiero kumulatywne spełnienie niniejszych warunków skutkować może decyzją umarzającą część udzielonej pożyczki. Jak wynika z treści wskazanego wyżej przepisu strony umowy cywilnoprawnej, jaką jest umowa pożyczki, określają w jej treści istotne warunki, od spełnienia których będzie zależała możliwość umorzenia jej części. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż, jak to wyżej wskazano, udzielenie pożyczki następuje w drodze umowy cywilnoprawnej, zaś jej umorzenie w stosownej części może nastąpić jedynie w formie decyzji administracyjnej. Podmiotem udzielającym pożyczkę jest starosta (w dacie zawierania przez skarżącą umowy pożyczki był to powiatowy urząd pracy), który następnie jest organem decydującym w drodze decyzji administracyjnej o jej częściowym umorzeniu. Wobec tego obowiązkiem organu, zawierającego umowę pożyczki jest stosowne wyjaśnienie i pouczenie strony takiej umowy o konsekwencjach uchybienia postanowieniom umowy, które w przyszłości mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia części pożyczki. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie organ I instancji zaniechał pouczenia skarżącej o skutkach uchybienia postanowieniom § 7 umowy. Nadto przyjmując od skarżącej rozliczenie pożyczki organ nie wyjaśnił czy posiada ona rachunki na rozliczenie niewielkiej kwoty brakującej do 30.000 zł. Przyjęcie rozliczenia złożonego przez skarżącą mogło również oznaczać, iż organ uważa pożyczkę za rozliczoną. Jednocześnie mając na uwadze, iż celem pożyczek określonych w art. 18 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu jest aktywizacja zawodowa bezrobotnych, również w celu zmiany posiadanych dotychczas kwalifikacji zawodowych i zdobycia takich, które pozwolą funkcjonować skutecznie na rynku pracy czy rynku podmiotów gospodarczych, należy uznać, iż brak jest podstaw do nadmiernego formalizmu w interpretowaniu postanowień umów pożyczki w tym również tych, od spełnienia których zależy możliwość umorzenia jej części. Nadto należy wskazać, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu II instancji. iż bez znaczenia pozostaje okoliczność czy upływ terminu do wykonania czynności przypada na dzień ustawowo wolny od pracy czy też nie. Kwestię tę reguluje art. 115 k.c. który wobec braku innych postanowień umowy pożyczki dotyczących terminu, ma zastosowanie przy sposobie obliczania terminu rozliczenia się z wykorzystanej pożyczki. Ponadto organy obu instancji pominęły art. 18 ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z którego wynika - w razie braku przesłanek z ust. 4 art. 18 - obowiązek organu zatrudnienia zbadania; czy za umorzeniem pożyczki przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne. Niezależnie od wskazanych wyżej nieprawidłowości samo uchybienie niniejszemu przepisowi skutkuje uchyleniem decyzji organów zatrudnienia. Reasumując należało stwierdzić, iż organy obu instancji poza naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. dopuściły się naruszenia art. 18 ust. 4 i ust. 4a pkt 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 9 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organy zatrudnienia zawiadomią o toczącym się postępowaniu poręczycieli i rozpatrzą sprawę mając na względzie poczynione wyżej uwagi. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. b, c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca umorzenia pożyczki nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.