II SA/Rz 741/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego skargę oddala II SA/Rz 741/04 UZASADNIENIE Decyzją z [...] sierpnia 2004r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Z. F. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] czerwca 2004r. znak: [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci P. Ł., M. K. i W. K. W odwołaniu Z. F. zarzuciła, że organ błędnie doliczył do dochodu rodziny, dochód jej obecnego męża S. F., z którym zawarła związek małżeński 17.04.2004r., albowiem nie jest ojcem jej dzieci, a w roku 2002, za który to rok przyjmuje się kryterium dochodowe, nawet go nie znała. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza 504,00zł. miesięcznie, a prawo do świadczeń rodzinnych za okres od 1.05.2004 do 31.08.2005 zostało ustalone na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002 zgodnie z art. 47 ustawy. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że na podstawie art. 3 pkt 16 tej ustawy za rodzinę należy uznać małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Z. F. zawarła związek małżeński 17.04.2004r., zatem gdy składała wniosek o zasiłek rodzinny jej rodzina liczyła 5 osób. Organ wywiódł, że ustawa nie zawiera szczegółowego wymogu, co do terminu zawarcia związku małżeńskiego przez wnioskodawcę, bowiem z wykładni literalnej art. 47 ust. 2 wynika, że należy uwzględnić dochód wszystkich członków rodziny za rok 2002r. nawet jeśli uzyskali status członka rodziny w okresie późniejszym. W tym stanie faktycznym i prawnym zasiłek rodzinny nie mógł zostać przyznany, gdyż nie zostało spełnione kryterium dochodowe, które prawidłowo ustalił organ I instancji. W skardze do Sądu, Z. F. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego polegającego na przyjęciu, że do dochodu rodziny, o którym mowa w art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.) zaliczony został dochód osoby, która w roku kalendarzowym 2002r. nie była członkiem rodziny, ani w sposób formalny, ani na zasadzie konkubinatu, gdyż związek małżeński został zawarty 17.04.2004r. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieuwzględniono, że skarżąca poznała obecnego męża dopiero w 2003r., który nawet po zawarciu związku małżeńskiego zamieszkuje w B., gdzie jest zameldowany i prowadzi gospodarstwo rolne oraz opiekuje się swoimi rodzicami z tytułu zawartej umowy dożywocia. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uzupełnienie postępowania o wskazane wyżej elementy. Zdaniem skarżącej oczywistym jest, że ustawodawcy chodziło o skład osobowy rodziny z 2002r., gdyż nie można było zaliczyć do rodziny osoby, która dopiero po 2 latach stała się jej członkiem. Stwierdziła też, że sposób rozumowania przyjęty w decyzji II instancji jest zupełnie irracjonalny i sprzeczny z samą ideą zasiłków rodzinnych, bowiem dochody osoby obcej w 2002r. nie mogą rzutować na sytuację rodziny po upływie 2 lat. W przypadku uwzględnienia skargi skarżąca podkreśliła, że zasadnym na podstawie art. 153 P.p.s.a będzie udzielenie organom wskazówek, co do sposobu dalszego prowadzenia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazują na argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. Ponadto podkreślono, że z art. 47 ust. 2 ustawy nie wynika, iż dla ustalenia składu osobowego rodziny należy przyjąć jakiś inny moment niż data wydania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.p.s.a. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, o których mowa w art. 145P.p.s.a., powodującego konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] czerwca 2004r. znak: [...] o odmowie przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie kogo należy uznać za rodzinę oraz według jakiego odniesienia czasowego w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2255 ze zm.). Organy orzekające w przedmiotowej sprawie przyjęły, że momentem decydującym dla oceny składu osobowego rodziny jest data wydania decyzji o przyznanie świadczenia. Natomiast skarżąca wywodzi, że nie można zaliczyć do rodziny jej obecnego męża, z którym zawarła związek 17.04.2004r., bowiem ustawodawca nakazał dla ustalenia prawa do zasiłku brać pod uwagę dochód rodziny z 2002r., a skoro w tym roku nie była zamężna i nie znała nawet obecnego męża, zatem nie można było doliczyć do dochodu rodziny z 2002r., dochodu jej męża, bo nie należał wtedy do rodziny. Ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, poz. 2252 ze zm), zwana dalej ustawą, w art. 3 zawiera słowniczek wyrażeń normatywnych na użytek postępowań w sprawach o świadczenia rodzinne. W przepisie tym została zawarta definicja rodziny (art. 3 pkt 16) oraz definicja dziecka (art. 3 pkt 4). I tak przez rodzinę należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców, opiekuna prawnego dziecka, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Natomiast przez dziecko należy rozumieć dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko w sprawie, którego toczy się postępowanie o przysposobienie lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Z treści zacytowanych definicji wynika, że rodzinę mogą tworzyć dzieci, które nie są wyłącznie dziećmi własnymi wnioskodawcy, czy nawet szerzej rzecz ujmując aktualnych małżonków, ale również mogą to być dzieci tylko jednego z małżonków. Tak więc nieuzasadnione są zarzuty skarżącej, że dzieci, na które ubiega się o zasiłek rodzinny nie są dziećmi skarżącego oraz bez znaczenia jest również podniesiony w skardze zarzut, że małżonek zamieszkuje z rodzicami, którymi się opiekuje, bowiem w definicji rodziny nie został zawarty warunek wspólnego zamieszkiwania osób tworzących rodzinę (np. dziecka na studiach w innym mieście). W rozdziale 6 tej ustawy zostały zawarte przepisy proceduralne, a z art. 32 ustawy wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Postępowanie o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych jest postępowaniem bezwzględnie wnioskowym, a krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku jest wymieniony w art. 23 ustawy. W świetle tego przepisu skarżącej przysługiwała legitymacja do ubiegania się o świadczenia rodzinne z tej ustawy. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 1), a w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny lub innych zmian, mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych został nałożony obowiązek niezwłocznego powiadamiania o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Za odmowę udzielenia informacji lub wyjaśnień została wprowadzona w art. 28 ustawy sankcja, która przybrała formę wstrzymania (ust. 1), a nawet wygaśnięcia (ust.2) prawa do świadczeń. Mając na względzie treść wyżej przywołanych przepisów, Sąd doszedł do przekonania, że ustawodawca połączył prawo do świadczeń rodzinnych z aktualną sytuacją faktyczną i prawną rodziny szeroko rozumianą, wynikającą między innymi z ilości osób zaliczonych do rodziny, uzyskanie przez dziecko pełnoletności, przejście do następnej grupy wiekowej, ukończenie szkoły, orzeczenia stopnia niepełnosprawności, czy sytuacji finansowej (art. 25 ust. 3 ustawy). Natomiast z przepisu art. 47 ustawy, wynika, że w okresie zasiłkowym od dnia 1 maja 2004r. do dnia 31 sierpnia 2005r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002r. Skoro ustawodawca powiązał prawo do świadczeń rodzinnych z aktualnie istniejącą sytuacją prawną i faktyczną rodziny, to nie można ustalać członków rodziny na 2002r. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, że normę prawną zawartą w art. 47 ust.2 ustawy należy odnieść wyłącznie do samego dochodu z 2002r. osiągniętego przez członków rodziny, podmiotu ubiegającego się o prawo do świadczeń wymienionych w art. 23 ustawy, ale aktualnie istniejącej rodziny. Wobec nałożonego przez ustawodawcę na osoby wymienione w art. 23 ustawy obowiązku informowania o aktualnej sytuacji rodziny, wydaje się, że najbardziej miarodajnym dla ustalenia stanu osobowego rodziny będzie dzień wydania decyzji, bowiem ani przepisy ustawy, ani Kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, aby dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego była inna data niż data wydania w tej sprawie decyzji. Stanowisko wyrażone przez Kolegium w zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. W tej sytuacji nieuzasadniony jest pogląd skarżącej, że w przypadku, gdy należy jako kryterium uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego uwzględniać dochód rodziny z 2002r., to tym samym należy brać pod uwagę skład osobowy rodziny, która funkcjonowała w tej dacie. Za odmową przyjęcia takiej tezy przemawia wyżej przedstawiona wykładnia systemowa ustawy, jak również i to, że spod działania tej ustawy zostałyby wyłączone te rodziny, które powstały w 2003r. i później. Należy również odnieść się do wątpliwości skarżącej dotyczących wprowadzenia przez ustawodawcę tak dużej różnicy czasowej, dla uwzględniania do przyznawanych świadczeń w 2004r. dochodu z 2002r. Otóż w art. 3 pkt 2 ustawy, ustawodawca zawarł pojęcie dochodu, przez który należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym rok zasiłkowy. Ustawa została uchwalona 28 listopada 2003r. i dlatego rokiem poprzedzającym dla dochodu jest dochód z 2002r. Rozpoznając niniejsza sprawę Sąd stwierdził, naruszenie prawa w zakresie wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o przyznanie świadczeń, jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. We wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego (karta nr 4 akt adm. I inst.) z 20.05.2004r., wymieniono P. Ł., która urodziła się [...].04.1985r. (karta nr 12 akt adm. I inst.), zatem w dacie składania wniosku ukończyła 18 lat. Dokumenty, jakie należy dołączyć do wniosku zostały określone w § 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 5 marca 2004r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 45, poz. 433). Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy dziecko ukończyło 18 lat do wniosku należy dołączyć zaświadczenie szkoły, do której dziecko uczęszcza. W rozpoznawanej sprawie takie zaświadczenie nie zostało dołączone, a organy nie wezwały skarżącej do uzupełnienia tego braku. Wobec odmowy przyznania świadczenia z powodu przekroczenia kryterium dochodowego, brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.