II OSK 218/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie NSA Henryk Dolecki (spr.), Andrzej Gliniecki, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., S. W. i M.R . od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2449/02 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1)uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie 2)zasądza od M. WZ. na rzecz M. R., M. W. i . W. solidarnie kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję wydaną w przedmiocie nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego nakazał M. R., M. i S. W. przywrócenie poprzedniego stanu budynku, poprzez wstawienie, w miejsce szyb okiennych, luksferów. Po rozpoznaniu odwołania M. i S. W., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, rozpoznając skargę M. R. i S. W., wyrokiem z dnia 25 czerwca 2002r. sygn. akt SA/Rz 1579/00, uchylił decyzję organu II instancji, ponieważ stwierdził naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. w toku postępowania administracyjnego poprzez nie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, poprzedniego właściciela nieruchomości inwestorów, na okoliczność przebiegu granicy między ich działką, a działką M. W. Sąd nakazał również wyjaśnić kwestię planowanych okien w projekcie budowlanym z lat 60-tych, w miejsce zastosowanych luksferów i na podstawie projektu ustalić jakie otwory były przewidziane w ścianie budynku oraz rozważyć czy doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Ocena prawna Sądu objęła też kwestię zastosowania art. 51 ust. l pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wskazano na powinność organu sprawdzenia czy istniejące ogrodzenie odpowiada granicy geodezyjnej. W następstwie wydanego wyroku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ uwzględnił treść wyroku i uznał, że odwołanie od decyzji I instancji jest zasadne. W dalszej części uzasadnienia organ wykorzystał obszerne elementy uzasadnienia wyroku z dnia 25 czerwca 2002r. wskazując na dowody, które winien przeprowadzić organ I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wniosła M. W. wskazując, że organ odwoławczy ma podstawy do wydania decyzji w sprawie, bez potrzeby "odwoływania się do działań instancyjnych". Skarżąca wskazała nadto, że inwestorzy nie przedstawili dokumentów dotyczących elewacji domu i przebiegu granicy między działkami. Zdaniem skarżącej nie zachodzi potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a istnienie w przedmiotowym budynku okna o długości 4 m, w którym szybę matową można w każdej chwili zamienić na przezroczystą, odbiera jako dużą uciążliwość i ograniczenie jej swobód osobistych. W odpowiedzi na skargę Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi, wskazując że zaskarżoną decyzję oparł o wytyczne zawarte w wyroku z dnia 25 czerwca 2002r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 17 listopada 2004r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona z przyczyn, które sąd uwzględnił również z urzędu. W przedmiotowej sprawie orzekał już sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 25 czerwca 2002r. uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] nakazującą M. i S. W. oraz M. R. wykonanie, określonych robót budowlanych. Na podstawie obowiązującego wówczas art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz.368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiązała w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tożsamą obecnie regułę związania wydanym wyrokiem wyraża art. 170 P.p.s.a.. Oznacza to, że aby ocenić legalność zaskarżonej decyzji należy mieć na względzie wywody i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 czerwca 2002r., którym orzekający obecnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany. W wyroku tym zwrócono uwagę na uchybienia procesowe organu i zawarto wskazania, co do dalszego sposobu rozpoznania sprawy administracyjnej. W szczególności Sąd wskazał, że "przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy przeprowadzi dowód z projektu budowlanego i na jego podstawie ustali...". Sąd zawarł także inne wskazania co do zakresu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, używając określeń "organ powinien przesłuchać...", "organ sprawdzi...", nie precyzując który to organ ma wykonać – I czy II instancji. Użycie jednak w uzasadnieniu wyroku, choćby jednorazowo, wskazania, że będą to obowiązki organu odwoławczego oraz orzeczenie o uchyleniu decyzji wyłącznie organu II instancji, wyklucza dopuszczalność wydania przez ten organ orzeczenia kasacyjnego. Sąd miał możliwość podjęcia przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa także w stosunku do decyzji wydanej w I instancji, jeśli uznałby, że jest to "niezbędne dla końcowego jej załatwienia" (art. 29 ustawy o NSA). Uchylenie wyrokiem jedynie decyzji organu odwoławczego oznaczało, że jest to wystarczające do rozpatrzenia skargi, a wytyczne dla organu zobowiązywały go do wydania decyzji po przeprowadzeniu uzupełniających dowodów w sprawie. Zatem wydanie wyroku uchylającego decyzję organu II instancji, wskazującego na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez ten organ, uniemożliwiało organowi odwoławczemu, rozpatrującemu ponownie sprawę, wydanie decyzji kasacyjnej, polegającej na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia (art.138 § 2 k.p.a.). Odmienne postępowanie naruszałoby zasady związania organu prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (art. 30 ustawy o NSA). Takiego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy dopuścił się organ odwoławczy. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2004. skargę kasacyjną złożyli zastąpieni przez adwokata, M. W., M. R. i S. W. wnosząc o jego uchylenie w całości. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § l ust. 1 pkt.a i c P.p.s.a. przez to, że jako podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] przyjęto naruszenie przepisów prawa materialnego - art.145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a., w sytuacji gdy przy wydaniu decyzji kasacyjnej organ II instancji nie stosował przepisów prawa materialnego, lecz przepisy proceduralne. Sąd I instancji naruszył także inny przepisy postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c). Zdaniem skarżących organ odwoławczy przy wydaniu decyzji z dnia [...] nie naruszył przepisów prawa materialnego. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów procesowych - art. 138 § 2 kpa oraz art. 7 i 77 §1 kpa. Artykuł 138 § 2 kpa reguluje wyłącznie postępowanie jako sposób wdrażania przepisów prawa materialnego, nie jest prawem materialnym. Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdy wymaga tego wyjaśnienie stanu faktycznego w całości lub w znacznej części. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ zachodzi potrzeba wyjaśnienia całości sprawy, a nie jej części. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W. oraz uczestnicy postępowania J. C., J. K. wnieśli o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że o ile nie zachodzi nieważność postępowania, kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do weryfikacji zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, w ramach powołanych podstaw zaskarżenia. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zaskarżonym wyrokiem uchylono decyzję II instancji, przyjmując że organ odwoławczy związany jest wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25 czerwca 2002r. uchylającym decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], którą organ ten nakazał wykonanie określonych robót budowlanych. Związanie to, zdaniem Sądu miało podstawę w obowiązującym poprzednio stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), stanowiącym, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tożsamą obecnie regułę związania wydanym wyrokiem wyraża, zdaniem Sądu, art. 170 P.p.s.a. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej decyzji musi uwzględnić wywody i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 25 czerwca 2002r., którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest związany. Z takim stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Przede wszystkim odpowiednikiem obowiązującego w poprzednim stanie prawnym art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) nie jest obecnie art. 170 P.p.s.a., stanowiący o mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia Sądu administracyjnego lecz art. 153 P.p.s.a., na podstawie którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym mowa jest o ocenie prawnej. Przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania sprawy) jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez Sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego Sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego (zob. T.Woś, /w:/ T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 473; a także wyrok NSA z 16 X 1997r., I SA/Po 263/97, LEX nr 30884, wyrok NSA z 15 I 1998r., II SA 1560/9, LEX nr 41916, wyrok NSA z 29 VII 1999r. IV SA 11/9, LEX nr 47301). Tak więc w poprzednim stanie prawnym wiążąca była ocena prawna i dlatego organ odwoławczy będąc wprawdzie nią związany mógł jednak wydać decyzję kasacyjną jeżeli doszedł do wniosku, że istnieją przesłanki, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie mógł uchylić decyzję z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ decyzje organu I i II instancji, jak również wyrok Sądu administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002r. wydane zostały w czasie obowiązywania poprzedniego stanu prawnego, dlatego zaskarżony wyrok z dnia 17 listopada 2004r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie przyjmujący związanie organu administracji oceną prawną należało uchylić. Natomiast po zmianie stanu prawnego i wejściu w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z brzmieniem art. 153, w którym ustawodawca użył sformułowania "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania...", trzeba przyjąć, że obecnie organy są związane nie tyko "oceną", ale i "wskazaniem", co nie pozwala na wydanie decyzji kasacyjnej jeżeli Sąd wskazał, że określone czynności dowodowe ma wykonać organ odwoławczy. W związku z tym, mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.