III SA/Łd 166/04

Dnia 17 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski /spr./, p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, Protokolant asystent sędziego Paweł Pijewski, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] [...] w przedmiocie wymeldowania 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z [...] nr [...], 2/ zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z.P. kwotę 240 /dwieście czterdzieści/ złotych tytułem kosztów postępowania, 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. III SA/Łd 166/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], Nr [...] orzekającą o wymeldowaniu Z.P. z pobytu stałego z miejscowości K. W sprawie ustalono, iż dnia 16 lipca 2003 roku wpłynął do organu I instancji wniosek M. i D. S. o wymeldowanie Z.P. z pobytu stałego pod adresem – A 36. W uzasadnieniu w/w żądania wnioskodawcy podali, że Z.P. od 2000 roku nie mieszka w miejscu zameldowania na pobyt stały, lecz we własnym mieszkaniu w S. przy ul. B 13c, m 7. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że skarżący nachodzi ich w przedmiotowej nieruchomości, domagając się w związku z posiadaniem w niej zameldowania na pobyt stały dodatkowych świadczeń z ich strony. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji wydał w dniu [...] na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 roku, Nr 87, poz. 960 z późn. zm.) decyzję powołaną we wstępie. Od decyzji tej odwołał się Z.P., ponieważ jego zdaniem decyzja ta nie była właściwa. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania zważył, iż obowiązujące przepisy meldunkowe nakładają na osobę opuszczającą miejsce pobytu stałego obowiązek wymeldowania się najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca (art. 15 ust. ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). W przypadku niedopełnienia tego obowiązku przez osobę, która opuściła miejsce pobytu stałego, organ administracji jest obowiązany na wniosek strony lub z urzędu do wymeldowania jej w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 15 ust. 2 w/w ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do jej rozstrzygnięcia w oparciu o pierwszą część art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ponieważ znane jest miejsce pobytu skarżącego. Stosownie do postanowień tego przepisu przy uwzględnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (sygn. akt K 20/01 - Dz. U. Nr 78, poz. 716) wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego jest uzależnione jedynie od spełnienia przez osobę, której wymeldowanie dotyczy, przesłanki opuszczenia bez wymeldowania się z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. W ocenie organu odwoławczego zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy daje podstawę do stwierdzenia, że w sprawie istnieje stan faktyczny, który wypełnia wymogi powołanego przepisu, niezbędne do wymeldowania skarżącego z pobytu stałego z przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność małżonków M. i D. S. Wnioskodawcy w toku prowadzonego postępowania administracyjnego utrzymywali, że Z.P. nie mieszka pod omawianym adresem od 2000 roku, kiedy to wyprowadził się do swojego mieszkania w S. przy ul. B 13c, m 7. Z.P. w piśmie z dnia 3 września 2003 roku stwierdził, że nie zrezygnował z mieszkania w przedmiotowej nieruchomości. W trakcie postępowania ustalono, iż podczas przeprowadzonej w dniu 16 października 2003 roku kontroli meldunkowej w przedmiotowej nieruchomości przez pracowników Urzędu Gminy w B. nie stwierdzono zamieszkiwania w niej skarżącego. Podczas kontroli zastano matkę i siostrę skarżącego, które zgodnie oświadczyły, że skarżący nie ma w mieszkaniu swoich rzeczy osobistych i innych rzeczy niezbędnych do codziennego użytku, ponieważ tu nie mieszka. Ponadto oświadczyły, że skarżący wszystkie swoje rzeczy posiada w miejscu faktycznego zamieszkiwania t.j. w swoim mieszkaniu w S. Z kolei w piśmie z dnia 5 września 2003 roku Urząd Miejski w S. poinformował na podstawie ustaleń dokonanych przez Komendę Powiatową Policji w S., że skarżący zamieszkuje bez zameldowania w tym mieście w lokalu przy ul. A. Jednocześnie poinformowano, że Policja skierowała wniosek do Sądu Rejonowego w S. o ukaranie skarżącego za niedopełnienie przez niego obowiązku meldunkowego w miejscu faktycznego przebywania. Fakt zamieszkiwania skarżącego w mieszkaniu w Sochaczewie potwierdził także Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego z dnia 11 lutego 2003 roku oraz Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Z załączonego do akt sprawy odpisu z księgi wieczystej Nr [...]założonej dla lokalu nr 7 przy ul. B 13c w S. wynika, że jego właścicielem jest skarżący na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] (repertorium A, nr [...]). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego skarżący spełnia wymogi art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych , niezbędne do wymeldowania z pobytu stałego z przedmiotowej nieruchomości. Bezspornym jest – według organu -, że skarżący opuścił miejsce zameldowania na pobyt stały w 2000 roku po nabyciu lokalu w S. i zamieszkał w nim. Organ podkreślił, iż stosownie do zmiany uregulowań przepisów meldunkowych w następstwie wyżej powoływanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego ewidencja ludności polega na rejestracji danych o osobach i miejscu ich faktycznego pobytu. Zameldowanie więc osoby winno odzwierciedlać stan rzeczywisty. Posiadanie zatem zameldowania przez skarżącego w przedmiotowej nieruchomości byłoby niezgodne z rzeczywistym stanem i równoznaczne z utrzymywaniem oczywistej fikcji meldunkowej. W dniu 26 stycznia 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Z.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] orzekającą o wymeldowaniu Z.P. z pobytu stałego. Skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji oraz zarzucił organowi naruszenie art. 15 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez przyjęcie, że adres A 36 nie jest miejscem jego stałego pobytu. Z.P. zarzucił także organowi naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez to, iż nie spisano z nim protokołu wyjaśniającego, pozbawiono go prawa do obrony i składania wyjaśnień. Ponadto nie wezwano go do uzupełnienia braków formalnych pisma. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie zrezygnował z zamieszkiwania w A 36 oraz, że ma zamiar stałego w nim pobytu. Wielokrotnie próbował dostać się do domu, jednak nie był do niego wpuszczany. Skarżący informował o tym organy ścigania. Ponadto w dniu 16 października 2003 roku złożył do Sądu Rejonowego w S. pozew o naruszenie posiadania. Ponadto Z.P. podniósł, iż w przedmiotowej nieruchomości znajdują się jego rzeczy osobiste. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wyjaśnić, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszyła przepisy prawa postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi podstawę do jej uchylenia. Ponadto organ administracji dokonał błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego – art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Stosownie do art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Oznacza, to iż organy administracji państwowej mają obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania. Strona jest uprawniona, a nie zobowiązana, do przedstawiania dowodów. To organy administracji zobowiązane są do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ administracji jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa (art. 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA OZ w Lublinie z 7 października 1983 roku, SA/Lu 240/83). Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Ponadto organy administracji publicznej, w myśl art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Tylko wyjątkowo organy administracji publicznej mogą odstąpić od powyższej zasady. Może mieć to miejsce gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego). Niewątpliwie wskazana sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Należy stwierdzić, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji w sposób niedostateczny wyjaśniły przesłankę dobrowolności opuszczenia lokalu przez skarżącego Z.P., naruszając tym samym art. 7 oraz 10 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga fakt, iż skarżący Z.P. nie został wezwany przez organy administracji do złożenia wyjaśnień. Niewątpliwie mogłoby to przyczynić się do szerszego i bardziej wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wezwanie takie było z całą pewnością zasadne – biorąc pod uwagę fakt, iż skarżący przez cały czas twierdził, iż nigdy nie zrezygnował z zamieszkiwania w A 36 oraz, że ma zamiar stałego w nim pobytu. W sprawie mogłoby być także celowe przeprowadzenie rozprawy (art. 89 i następne ustawy Kodeks postępowania administracyjnego), która to rozprawa mogłaby przyczynić się do uzgodnienia interesów stron. Nie wydaje się bowiem by zebrany materiał dowodowy wystarczył do rzetelnego wyjaśnienia sprawy. Z kolei nieprzeprowadzenie rozprawy przy udziale świadków ogranicza uprawnienia strony do bezpośredniego zadawania pytań i składania wyjaśnień. Stanowi to naruszenie art. 89 § 2 w związku z art. 10 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (teza druga wyroku NSA z 27 maja 1999 roku, IV SA 851/97, publ. LEX nr 48138). Powyższe narusza także przepis art. 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Z art. 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wynika bowiem obowiązek organu administracji zgromadzenia całego materiału dowodowego, koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy, co oznacza obowiązek podjęcia przez organ stosownych działań, między innymi przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz zażądania od strony przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń. Należy wreszcie podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano, że z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz z art. 77 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji (np. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Lublinie z 15 września 1992 roku, SA/Lu 601/92; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 16 października 1998 roku, I SA/Gd 92/98). Mając na względzie przedstawione uwagi należy uznać, iż w niniejszej sprawie organ administracyjny powinien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przesłuchanie stron i świadków w sprawie. Należy także rozważyć czy w sprawie nie byłoby celowe przeprowadzenie rozprawy. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie pozwoli na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż podjął ją w oparciu o stan faktyczny przewidziany w części pierwszej art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w dacie wydawania zaskarżonej decyzji posiadał następujące brzmienie : "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić" (t.j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 87, poz. 960). Organ powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku (Dz. U. 78, poz. 176) uznał, iż w chwili orzekania ocenie i wyjaśnieniu podlega jedynie przesłanka opuszczenia lokalu. Nie jest zatem konieczne ustalenie przez organ drugiej z przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 – tej ustawy – uprawnienia do przebywania w lokalu. Pogląd powyższy nie znalazł aprobaty sądu. Przepis art. 9 ust. 2 stanowił, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu (pomieszczeniu), w którym ma nastąpić zameldowanie. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż mimo utraty, z dniem 19 czerwca 2002 roku, mocy obowiązującej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny nie uchylił w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy, odwołania do art. 9 ust. 2. Przepis ten stanowi "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu...". Analiza tego przepisu w kontekście prawidłowego wyjaśnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzić musi do wniosku, iż czym innym jest potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a czym innym samo uprawnienie do takiego przebywania. Orzekając o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy z art. 52 ust. 1, art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, Trybunał uznał, bowiem za niezgodny z konstytucją "obowiązek", a raczej ciężar uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę obarczoną obowiązkiem meldunkowym uprawnienia do przebywania w lokalu ze strony właściciela (zarządcy) nieruchomości. Nie może oznaczać to, że każdy może zameldować swój pobyt w dowolnym lokalu, bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, wynikającego np. z własności lokalu, najmu, użyczenia. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że mimo uchylenia art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ustawodawca świadomie pozostawił w art. 15 ust. 2 ustawy odesłanie do tego przepisu, uważając jak się wydaje w sposób wcześniej wskazany, iż czym innym jest niezgodne z Konstytucją żądanie przedstawienia potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, a czym innym samo posiadanie takich uprawnień. W przeciwnym wypadku nie dałoby się w sposób racjonalny zrekonstruować normatywnych przesłanek wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy. Z treści tego przepisu wynikałoby bowiem, że istnieją dwa stany faktyczne pozwalające na takie wymeldowanie. Pierwszy polegałby na opuszczeniu bez wymeldowania z miejsca stałego pobytu, a drugi na opuszczeniu takiego miejsca bez wymeldowania przy jednoczesnym nie przebywaniu w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy miejsce nowego pobytu takiej osoby nie można ustalić. Takie odczytywanie art. 15 ust. 2 ustawy sprzeczne byłoby z paradygmatem racjonalnego ustawodawcy, bez którego nie dałoby się interpretować przepisów prawa. W każdym bowiem przypadku do wymeldowania wystarczyłby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania. Przesłanki dotyczące okresu nie przebywania w lokalu i nieznanego miejsca nowego pobytu byłyby zbędne. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby organy administracji badały przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu, czy osoba, która ma być wymeldowana posiada czy też utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu. Rozwiązanie zbieżne z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji Wojewody wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. nr 99, poz. 887). Zgodnie z art. 1 pkt 6 tej ustawy art. 15 ust 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych otrzymał brzmienie: "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się." Wprowadzona zmiana weszła w życie z dniem 1 maja 2004 roku (art. 2 ustawy). Sąd nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na wszczęte przez skarżącego inne postępowanie administracyjne, w związku ze złożonymi przez niego skargami. Należy bowiem stwierdzić, iż wynik wszczętego postępowania administracyjnego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nie spełnione więc zostały wymogi z art. 128 § 1 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak było również przesłanek do zawieszenia postępowania na zgodne żądanie stron. Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania spowodowałoby zbędne jego wydłużenie w czasie. Po podjęciu postępowania decyzję należałoby uchylić ze względu na liczne błędy popełnione w trakcie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, lit. c, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], Nr [...]. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzono zwrot kosztów postępowania. Na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.