I OSK 555/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz /spr./, Sędziowie NSA Izabella Kulig- Maciszewska, Joanna Runge -Lissowska, Protokolant Jacek Gaj, po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Wisła od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2004r. sygn. akt I SA 1095/03 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta Wisła na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 kwietnia 2003r. Nr 97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o komunalizacji nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, wyrokiem z 16 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1095/03 oddalił skargę Burmistrza Miasta Wisła na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 kwietnia 2003 r. Nr 97 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o komunalizacji nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że powyższą decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją decyzję z 27 listopada 2002 r. nr 233 o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Bielskiego z 16 kwietnia 1992 r. i 15 lipca 1992 r. w przedmiocie komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Wisła nieruchomości: nr 171/2 o pow. 1323 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 28633 oraz Pb 7/1 o pow. 1562 m2 i pgr 171/1 o pow. 1746 m2 wraz z budynkiem przy ul. Stellera, uregulowanej w księdze wieczystej Kw nr 41750. Zdaniem Ministra, decyzje Wojewody Bielskiego zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), ponieważ skomunalizowane mienie w dniu 27 maja 1990 r. służyło wykonaniu zadań należących do organów administracji rządowej. Analiza dokumentów wykazała, że 27 maja 1990 r. skomunalizowane nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i znajdowały się we władaniu muzeum państwowego, jakim jest Muzeum w Cieszynie, które bezpośrednio podlegało Wojewodzie Bielskiemu. Muzea państwowe wykonywały zadania publiczne z zakresu kultury należące do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym w ocenie Ministra została wypełniona dyspozycja art. 11 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających (...), zgodnie z którymi składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Z tych względów przedmiotowe nieruchomości nie podlegały komunalizacji z mocy prawa, a zatem jej orzeczenie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Burmistrz Miasta Wisły zarzucił Ministrowi rażące naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 11 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez przyjęcie, że nieruchomości objęte decyzjami komunalizacyjnymi nie podlegały komunalizacji z mocy prawa. Przedmiotowa nieruchomość nie służyła wykonywaniu zadań administracji rządowej. Podkreślono, że określone w aktach notarialnych z 1972 r. i 1986 r. cele, z powodu których nabyto przedmiotowe nieruchomości (rozbudowa wokół Muzeum Beskidzkiego enklawy starego budownictwa) nie zostały nigdy zrealizowane. Stwierdzenie, iż omawiane nieruchomości były od ponad 20 lat w użytkowaniu Muzeum w Wiśle (Oddział Muzeum w Cieszynie) nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji poza informacją, że obiekty te figurowały w bilansie Muzeum w Cieszynie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał skargi Burmistrza Miasta Wisły za zasadną. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. W przepisie tym sformułowano zatem pewną zasadę, wedle której następuje komunalizacja mienia państwowego na rzecz gminy z mocy prawa. Od zasady tej istnieją jednak wyjątki. Jednym z przepisów szczególnych, określających te wyjątki jest art. 11 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy stanowiący, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Sąd podkreślił, że podziela ocenę prawną wyrażoną w wyroku NSA z 10 maja 1996 r. I SA 317/95 (ONSA 1997, nr 2, poz. 79), że: "Służenie wykonywaniu zadań publicznych", o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy z 10 maja 1990 r., jest stanem faktycznym w dniu 27 maja 1990 r., na który nie ma wpływu posiadanie lub nieposiadanie tytułu prawnego do korzystania z mienia oraz charakteru korzystania (stałe lub przejściowe). Jest według Sądu kwestią niesporną, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa i pozostawały we władaniu Muzeum w Cieszynie. Nawet strona skarżąca zauważa, że figurowały one w bilansie tego Muzeum. Służyły zatem wykonywaniu zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury, prowadzonych przez Muzeum w Cieszynie, podlegające bezpośrednio Wojewodzie Bielskiemu. Ten stan faktyczny nie pozostawia żadnych wątpliwości, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Tym samym spełnione zostały wskazane w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z 10 maja 1990 r. przesłanki przesądzające o wyłączeniu ich spod komunalizacji z mocy prawa. W konsekwencji należało uznać, że decyzje komunalizacyjne zapadły z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, które polegało na tym, iż doszło do komunalizacji nieruchomości, które nie podlegały jej w świetle obowiązujących przepisów prawa. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Burmistrz Miasta Wisły reprezentowany przez radcę prawnego E. P. zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5 ust. 1-3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez przyjęcie, że formalne tylko dysponowanie nieruchomościami przez organy administracji rządowej mające w zakresie swych zadań wykonywanie zadań publicznych, mimo niestwierdzenia faktycznego wykonywania zadań publicznych na tychże nieruchomościach w dniu 27 maja 1990 r. również wyłącza komunalizację takich nieruchomości. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzających nieważność decyzji komunalizacyjnych ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący przyznaje, że kwestią bezsporną jest, iż przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że nieruchomości te służyły wykonywaniu zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury. Takim celom nie służyły również posadowione na tych nieruchomościach budynki. W dniu 27 maja 1990 r. PGR. 171/1 nie była jeszcze zabudowana budynkiem "Chata Szarców" przeniesionym z Jonidła a północno-zachodnią część PGR. 171/1 i 171/2 stanowił w dniu 27 maja 1990 r. i stanowi nadal parking miejski ogólnodostępny. Część P.b. nr 7/1 była w dniu 27 maja 1990 r. i jest obecnie ulicą Stellera – drogą miejską. Natomiast usytuowany przy ul. Stellera nr 2 budynek ("Niedźwiedź") od lat 70-tych pełnił funkcję budynku mieszkalnego i do roku 1996 były w nim zameldowane i mieszkały osoby fizyczne. Wynika z tego, że przedmiotowe nieruchomości z pewnością w dniu 27 maja 1990 r. nie służyły wykonywaniu zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury. Nieruchomości te choć rzeczywiście stanowiły własność Skarbu Państwa i figurowały w bilansie Muzeum w Cieszynie bezpośrednio podległego Wojewodzie Bielskiemu, nie służyły do wykonywania zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury ponieważ Muzeum w Cieszynie nie korzystało z tych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Nieruchomości te spełniały zupełnie inne funkcje (parking, droga miejska, budynek mieszkalny) niemające związku z wykonywaniem zadań publicznych przez Muzeum w Cieszynie. Pojęcie "służą wykonywaniu zadań publicznych" nawiązuje do charakteru zadań, których wykonywaniu faktycznie służy określone mienie. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 5 marca 1999 r. sygn. akt I SA 1290/98. Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był wskazać w jaki sposób ustalił, że faktycznie w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości służyły wykonywaniu zadań publicznych z zakresu upowszechniania kultury oraz jakie zdania publiczne były na tych nieruchomościach wykonywane. Okoliczność, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte przez Skarb Państwa w celu rozbudowy Muzeum Beskidzkiego im. A. Podżorskiego w Wiśle nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wyłączenie tych nieruchomości spod komunalizacji, bowiem cel nabycia przedmiotowych nieruchomości nie został przez Muzeum spełniony. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnych zostało oparte na "intencjach" wymienionych w aktach notarialnych, a nie na ustaleniu stanu faktycznego wykorzystania przedmiotowych nieruchomości. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, że w tej sprawie spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) a przesądzające o wyłączeniu tych nieruchomości spod komunalizacji. Warunkiem wyłączenia mienia spod komunalizacji w trybie powołanego przepisu jest właśnie "służenie" wykonywaniu zadań publicznych, a nie sama przynależność tego mienia do wymienionych w tym przepisie podmiotów. Taka była intencja ustawodawcy, bowiem przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy komunalizacyjnej wyłącza spod komunalizacji mienie, które "należy" do wymienionych w tym przepisie podmiotów bez względu na to jakim celom to mienie służy. Fakt, że przedmiotowe nieruchomości figurowały w bilansie Muzeum w Cieszynie nie przesądza o tym, że służyły wykonywaniu zadań publicznych z zakresu kultury realizowanych przez to Muzeum. Skarżący w toku postępowania wykazał, że przedmiotowe nieruchomości służyły innym celom, które nie miały związku z zadaniami publicznymi z zakresu kultury. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Starosta Cieszyński wnosząc o jej oddalenie ponieważ, jego zdaniem, zarzut kasacji dotyczący naruszenia prawa materialnego w płaszczyźnie niewłaściwej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1–3 ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. – jest nietrafny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Burmistrza Miasta Wisła skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2004 r., o którym wyżej mowa Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ustawa z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) w art. 5 ust. 1 reguluje kwestie nabycia z mocy prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy przez właściwe gminy własności mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w tej normie, pod warunkiem jednak, że dalsze przepisy tej ustawy nie stoją temu na przeszkodzie. Takim przepisem ustawy, który uniemożliwia komunalizację mienia ogólnonarodowego, mimo iż formalnie mogły zostać spełnione wymogi określone w cyt. art. 5 ust. 1 omawianej ustawy z 10 maja 1990 r. jest art. 11 ust. 1 pkt 1-3. W ust. 1 pkt 1 przepis ten stanowi, że nie stają się mieniem komunalnym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 jeżeli służą one wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów, organów władzy państwowej. Jeżeli zatem w dniu wejścia w życie ww. ustawy (27 maja 1990 r.) określone składniki mienia ogólnonarodowego służyły – w sensie faktycznym – do wykonywania zadań publicznych należących do wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 1 podmiotów to niezależnie od tego czy wykonawcy tych zadań legitymowali się lub nie tytułem prawnym do tego mienia nie może ono podlegać komunalizacji na rzecz gmin. Odnosząc ten stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż nie było podstaw prawnych do komunalizacji spornych nieruchomości jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy. Aktem notarialnym z 28 grudnia 1972 r. Skarb Państwa nabył od Ewangelickiej Gminy Kościelnej w Wiśle nieruchomość objętą wykazem hipotecznym Lwh 1541 o pow. 2264 m2 (obecnie działki nr 171/2 i 6(3)) z przeznaczeniem na "Muzeum Beskidzkie" w Wiśle. Następnie aktem notarialnym z 6 czerwca 1986 r. Skarb Państwa nabył od Kościoła Ewangelicko-Augsburskiego w Wiśle przyległe nieruchomości oznaczone jako PGR 171/1 i p.bud. 7/1 z przeznaczeniem na rozbudowę Muzeum. Na nabytych w 1986 r. terenach znajdowała się chata góralska tzw. "Chata Niedźwiedź", która wraz z drugą chatą zabytkową tzw. "Chatą Szarców", która miała zostać zakupiona i przeniesiona z Wisły Jonidło na tereny Muzeum, stanowić miały dokument budownictwa regionalnego z okolic Wisły. Protokołami przekazania przejęcia z 15 sierpnia 1987 r. (PT 1328 i PT 1329) Urząd Miejski w Wiśle przekazał Muzeum Cieszyńskiemu (którego oddział stanowiło Muzeum Beskidzkie w Wiśle) teren pod rozbudowę Muzeum wraz z budynkiem przy ul. Stellera (Chata Niedźwiedź) o pow. 0,3308 ha (co odpowiada powierzchniowo działkom 7/1 i 171/1) oraz drewniany budynek zabytkowy w Wiśle Jonidle. Jak wynika z dokumentacji sprawy działania zmierzające do przeniesienia budynku – chaty góralskiej – z Jonidła i usytuowanie obok Muzeum Beskidzkiego zostały podjęte w końcu lat 80-tych ub. stulecia (Urząd Miejski w Wiśle wydał 1 lutego 1989 r. decyzję o ustaleniu lokalizacji na odtworzenie budynku drewnianego mającego służyć jako obiekt muzealny a Urząd Wojewódzki w Bielsku-Białej decyzją z 8 czerwca 1989 r. zatwierdził plan realizacyjny oraz pozwolenie na budowę – przeniesienie budynku drewnianego z Wisły Jonidło na zaplecze Muzeum Beskidzkiego w Wiśle. Chata ta została przeniesiona na teren obok Muzeum chociaż z uwagi na konieczność wymiany znacznej części znieszczonych elementów drewnianych i wynikający z tej operacji koszt na dzień 27 maja 1990 r. nie była jeszcze w pełni wykończona. Również drugi z obiektów budowlanych mających służyć jako przykład starego budownictwa regionu, stanowiący tzw. "Chatę Niedźwiedź" został poddany w tym czasie remontowi. Tak więc nie ulega wątpliwości, że podjęte zostały działania zmierzające do zrealizowania celu na jaki sporne nieruchomości zostały zakupione przez Skarb Państwa. Celem tym zaś było wykorzystanie ich dla potrzeb kultury w szerokim znaczeniu tego słowa. Przedmiotowe nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. pozostawały we władaniu Muzeum Cieszyńskiego podległego Wojewodzie Bielskiemu, a znajdujące się na nich obiekty były przygotowywane do wykorzystania dla celów muzealnych. To zaś w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się w zawartym w art. 11 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy pojęciu "służą wykonywaniu zadań publicznych", w tym przypadku z zakresu upowszechniania kultury, należących do zadań organów administracji rządowej, co wyłącza nieruchomości te z komunalizacji. Nie ma natomiast w tej sprawie znaczenia jak nieruchomości te zostały wykorzystane po 27 maja 1990 r. bo dla procesu komunalizacji decydujące znaczenie ma data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r., a więc stan faktyczny i prawny odnoszący się do określonego mienia ogólnonarodowego w tym dniu. Powyższe prowadzi do wniosku, że skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Wisła nie można uznać za zasadną i z tego względu na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę tę należało oddalić.