II SA/Wr 578/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Zygmunt Wiśniewski, Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Protokolant Agnieszka Karcz, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi S. N. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz S. N. 10 zł. /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem skargi S. N. jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy powołując się na przepis art.48 ustawy Prawo budowlane /Dz.U z 1994r, Nr 89 , poz. 414 ze zm./ oraz art.138 § 1 pkt.2 k.p.a. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., nr [...]r. i nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb Ś. P. wybudowanego bez pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w/w decyzją z dnia [...]r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał S. N. wykonanie dokumentacji i ekspertyzy technicznej, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obręb Ś. P . Decyzję tę zaskarżył J. K., zarzucając brak istotnych zmian w stosunku do decyzji nr [...]z dnia [...]r, od której złożone zostało odwołanie skutkujące uchyleniem w/w decyzji oraz bezprzedmiotowość wykonania ekspertyzy mającej na celu określenie okresu wybudowania obiektu, przy jednoczesnym wykonaniu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że PINB w sposób odbiegający od zasady prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 k.p.a. konsekwentnie odmawia wiary świadkom skarżącego, tj. R. J., H. B. oraz E. I., odrzucając przy tym dowody w postaci dokumentacji fotograficznej poparte zeznaniami świadków /osób na fotografiach/ - G. I. J. F. i A. K . Ponadto w odwołaniu od poprzedniej decyzji jako motyw zarzutów wskazano zakłócanie ciszy i czystości w związku z naprawami pojazdów w w/w obiekcie i wnioskowano o zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane, czego organ I instancji nie przyjmuje do wiadomości. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 1994r.Nr 89 poz. 414 z póź.zm./ przymusowej rozbiórce podlega obiekt budowlany będący w budowie lub wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo sprzeciwu zgłoszonego przez właściwy organ, o którym mowa w art. 30 ust.2. W innych przypadkach niż określone w art. 48 zastosowanie mają art. 50 i art. 51. Decyzję organu I instancji wydano na podstawie art. 51 ust.1 pkt2, lecz nie wykazano, że przepis ten jest właściwy w niniejszej sprawie. Co więcej, organ I instancji nie miał wątpliwości co do tego, że nie mogą mieć tu zastosowania przepisy "starego" prawa budowlanego i art. 49 prawa budowlanego z 1994r. przewidujące możliwość zalegalizowania samowolnej budowy. Brak w szczególności dowodów, że obiekt został wybudowany przed 1 stycznia 1995r. Podano, że lokalizacja w/w obiektu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor wykazał się prawem do terenu, co zdaniem organu I instancji oznacza, że nie można zastosować art. 48, jeżeli J. K., który jest współwłaścicielem sąsiedniej działki, nie wnioskował o rozbiórkę. Stanowisko zajęte przez organ I instancji jest całkowicie niesłuszne i nieuzasadnione, co wskazuje także skarżący w odwołaniu. Należy podkreślić, że art. 48 nie uzależnia orzekania rozbiórki od występowania dodatkowych okoliczności nie wymienionych w tym przepisie i decyzję wydaje się w tej sprawie nie na wniosek strony lecz z urzędu i nie może być ona podejmowana na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. W/w przepis przesądza o bezwzględnym nakazie rozbiórki każdego obiektu budowlanego /lub jego części/ będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Jeżeli zatem dany obiekt, jak wynika z ustaleń, został wybudowany bez uprzedniego uzyskania decyzji pozwolenia na budowę i zachodzą przesłanki z art. 48, należy nakazać rozbiórkę obiektu. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy orzekł jak wyżej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r., Nr [...] wniósł S. N., zarzucając jej stronniczość oraz, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Skarżący nie godząc się z zaskarżoną decyzją, podniósł, że obiekt, którego rozbiórkę nakazał organ odwoławczy wybudował przed [...]r. na fundamentach starego drewnianego budynku gospodarczego, co potwierdzili jego świadkowie. Zarzuca przy tym organowi odwoławczemu pominięcie powyższych zeznań świadków, a przyjęcie zeznań świadków sąsiada, którzy utrzymują, że skarżący sporny budynek wybudował w [...]r. Nadto skarżący wskazał, że rozpoczynając modernizację tegoż budynku zgłosił ten fakt w Urzędzie Gminy, gdzie uzyskał informację, iż niepotrzebne są zezwolenia. Błąd skarżącego w jego ocenie polega na tym, iż nie zażądał od pracownicy Urzędu potwierdzenia powyższego stanowiska na piśmie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/, co powoduje, iż decyzja ta podlega usunięciu z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Oznacza to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zmienić rodzaju sprawy, jak i rozszerzać jej zakresu. Oznacza to tyle, że w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama sprawa tak pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Wskazać przy tym należy, że zmiana podstawy materialno - prawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej /a co ma miejsce w niniejszej sprawie/ prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a to z kolei prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji tegoż ma miejsce rażące naruszenie prawa /art.156 § 1 pkt.2 k.p.a/. Stanowisko to znajduje potwierdzenie tak w doktrynie / por. B.Adamiak i J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2.wydanie C.H.BECK , W-wa 1998, str.659/, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /por.wyrok z dnia 15 września 1995r., sygn. akt IV SA 368/95 - niepublik/. W rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Nr [...], wydana została w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu wówczas obowiązującym /Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126/. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał S. N. wykonanie następujących czynności niezbędnych do doprowadzenie obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obręb Ś. Polska gm. O., do stanu zgodnego z przepisami: 1) dokumentację techniczną posadowionego obiektu; 2) ekspertyzę techniczną obiektu, w celu określenia stanu technicznego budynku, jak również okresu jego wybudowania; 3) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; 4) zamurować otwory okienne, zlokalizowane na ścianie szczytowej. Ściana szczytowa znajduje się w odległości około 1,20 m od granicy z działką rolną o nr ew. [...], a stanowiącą współwłasność J. K. w ½ cześci oraz ½ części E. I . Decyzja zaś organu odwoławczego uchylająca opisaną wyżej decyzję i orzekająca nakazanie rozbiórki spornego obiektu budowlanego, wydana została w oparciu o przepis art.48 w/w ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję rozszerzył zakres sprawy rozpatrywanej przez organ pierwszej instancji. W istocie organ odwoławczy orzekał w innym zakresie niż uczynił to organ pierwszej instancji. W konsekwencji tegoż, organ odwoławczy dokonał zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy. Skoro zaś niewątpliwe jest w sprawie, że organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia [...]r. Nr [...], o nakazaniu skarżącemu wykonania określonych tą decyzją czynności, oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art.51 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, to organ drugiej instancji rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, w tym tylko zakresie mógł ją rozpatrzyć, oceniając, czy zachodziły, czy też nie podstawy do wydania decyzji z zastosowaniem w/w przepisu art.51 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego. Zastosowany natomiast przez organ odwoławczy przepis art.48 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy toczy się postępowanie w trybie art.51 Prawa budowlanego jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności /art.15 k.p.a./, jako, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym przyjęte zostało, że dopóki toczy się postępowanie administracyjne prowadzone w trybie art.51 Prawa budowlanego, to co najmniej przedwczesne jest wydawanie decyzji w oparciu o przepis art.48 Prawa budowlanego. Dopiero gdyby w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zostało w sposób nie budzący wątpliwości ustalone, że sporny obiekt budowlany odpowiada dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, to wówczas postępowanie wszczęte na podstawie w/w art. 51 Prawa budowlanego podlegałoby umorzeniu, a należałoby wszcząć postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego /por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000r., sygn.akt II SA/Wr 1834/98 – niepublik./. Mając na względzie powyższe - Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.2 w związku z art.156 § 1 pkt.2 k.p.a. oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt.I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy.