II SA/Ol 583/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2004 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej: 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Postanowieniem z dnia 25 maja 2004 r. nr "[...]", wydanym na podstawie art. 264 § l, art. 265 i art. 123 kpa oraz art. 15 ust l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), Burmistrz Miasta M., po rozpatrzeniu wniosku S. S. z 16 lutego 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej, ustalił dodatkowe koszty postępowania w kwocie 2.551zł stanowiące wynagrodzenie pracowników za zlecone czynności polegające na przetworzeniu informacji wskazując, że opłata odpowiadająca tym kosztom wynosi 2.551 zł. Ponadto zobowiązał wnioskodawcę do poniesienia powyższej opłaty i uiszczenia jej w terminie 7 dni pod rygorem ściągnięcia w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu postanowienia podano, że S. S. zgłosił dnia 16 lutego 2004 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zestaw pytań dotyczących zlecenia robót i usług oraz ich realizacji w okresie od 19 listopada 2002 r. do 31 grudnia 2003 r., wskazania opracowanych, a nie wykonanych dokumentacji inwestycyjnych, a także wydatków poniesionych na zakupy w 2003 r., źródła zakupów, przy czym przedmiotem zainteresowania objął wydatki powyżej 99 zł. Organ wskazał, że pismem z dnia 27 lutego 2004 r. zaproponowano wnioskodawcy udostępnienie dokumentów w Urzędzie Miejskim w M., czego S. S. nie zaaprobował żądając przedstawienia informacji na piśmie. W tej sytuacji został powiadomiony, iż przekształcenie informacji w formę odpowiadającą istocie wniosku związane jest z dodatkowymi kosztami w kwocie 2.551 zł, które winien ponieść wnioskodawca. Poinformowano go jednocześnie o możliwości wycofania wniosku lub zmiany jego treści, w przypadku braku gotowości uiszczenia takiej opłaty. Wnioskodawca nie zareagował na pismo skierowane do niego w tej sprawie. W dniu 30 kwietnia 2004 r. przekazano wnioskodawcy na piśmie żądane informacje w formie 29 zbiorczych zestawień. W ocenie Burmistrza M., z powyższych względów, koniecznym stało się ustalenie dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku, stosownie do treści art.15 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 264 § l kpa. Podniesiono, że kwota 2.551 zł stanowi wynagrodzenie siedmiu pracowników, którzy na podstawie umów zlecenia, po godzinach pracy sporządzali wykazy i zbiorcze zestawienia informacji, o jakie wnosił wnioskodawca. Na powyższe postanowienie S. S. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. podnosząc, że żądana przez niego informacja nie jest pełna, pomimo, że wystarczyło ją skopiować. Pozostałe zestawienia nie zawierają także istotnych informacji o wykonawcach wielu usług. Dlatego też żądanie opłaty za "przetworzenie posiadanych danych w formę wskazaną we wniosku uznał "za niestosowne". Stwierdził nadto, że wymierzoną mu opłatę odebrał raczej jako sankcję za domaganie się od Burmistrza M. informacji o stanie gospodarowania mieniem komunalnym. W ocenie żalącego się art.15 ust l ustawy o dostępie do informacji publicznej nie daje podstawy, aby zaliczyć w dodatkowe koszty postępowania wynagrodzenia pracowników urzędu za dodatkową aktywność. Uważa, że nie taki był zamysł ustawodawcy, "aby bajońskimi kosztami obciążać każdego, kto chce uzyskać informacje o funkcjonowaniu podmiotów publicznych na terenie gminy". Wskazał nadto, że Burmistrz M. nakładając postanowieniem opłatę za dodatkowe koszty przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, naliczył również opłatę za czynności, których nie wykonał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., postanowieniem z dnia 5 lipca 2004 r. nr Rep. "[...]", wydanym na podstawie art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że w art.15 ust. l ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał, iż podmiot udostępniający informacje może pobrać opłatę w dwóch przypadkach. Pierwszy z nich odnosi się do "wskazanego we wniosku sposobu udostępnienia". Pod pojęciem tym należy rozumieć w istocie formę, w jakiej wnioskodawca domaga się utrwalenia informacji. Drugi z przypadków dotyczy sytuacji, w której dodatkowe koszty związane są "z przekształceniem informacji w formę wskazaną we wniosku". Przez formę należy rozumieć zarówno szczególny kształt utrwalenia informacji wymagający dodatkowych starań jak i szczególny zakres ich udostępnienia, np. kompilację danych pochodzące z rozproszonych zbiorów. Podkreślono, że w obu przypadkach dopuszczalne jest jedynie pobieranie opłat odpowiadających "dodatkowym kosztom", które zmuszony jest ponieść podmiot zobowiązany od udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie, ma miejsce fakt poniesienia przez organ I instancji dodatkowych kosztów polegających na konieczności zapłacenia pracownikom Urzędu Miejskiego w M. za pracę wykonaną poza normalnym zakresem ich obowiązków i godzinami pracy, polegającą na zebraniu rozproszonych zbiorów i dokonaniu ich zbiorczego zestawienia. Kolegium zaakceptowało stwierdzenie organu I instancji, że gdyby nie żądanie wnioskodawcy, to informacja o zakupach, usługach, czy robotach o wartości od 99 zł pozostałaby nieprzetworzona w poszczególnych komórkach urzędu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji. Skarżący zarzucił organom administracji błędną interpretację znamienia czasownikowego "konieczność przekształceniu informacji w formę wskazaną we wniosku" hipotezy art. 15 ust. l ustawy o dostępie do informacji publicznej przejawiającą się w przyjęciu, iż może być nią także wynagrodzenie pracowników za zlecone czynności polegające na przetwarzaniu informacji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, ze podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest burmistrz gminy, a nie poszczególne komórki organizacyjne urzędu gminy, które nie legitymują się zdolnością prawną. Dlatego też w ocenie skarżącego sam fakt dysponowania informacją publiczną przez różne komórki organizacyjne urzędu samoczynnie wiąże się z koniecznością przekształcenie tej informacji. W tej sytuacji wyjątek od reguły bezpłatności udzielania informacji publicznej paradoksalnie stałby się regułą. Ponadto skarżący uważa, że gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, iż udzielenie informacji z kilku komórek organizacyjnych urzędu jest przejawem jej przekształcenia w formę wskazaną we wniosku, to nie sposób byłoby twierdzić, iż wiąże się to z koniecznością poniesienia dodatkowych kosztów. Dodał nadto, iż w literaturze podnosi się, iż pojęcie dodatkowych kosztów nie może być utożsamiane z kosztami dodatkowej aktywności organu bądź jego pracowników (np. konieczność wykonania dodatkowej pracy). Według skarżącego obciążanie go kosztami związanymi z koniecznością zapłacenia pracownikom za przygotowanie informacji poza normalnym zakresem ich obowiązków i godzinami pracy świadczy o tym, że w Urzędzie Miasta w M. brak jest pracownika zatrudnionego w ramach umowy o pracę, który w zakresie swych obowiązków miałby udzielanie informacji publicznej. To zaś skłaniałoby do twierdzenia, że Burmistrz M. nie czuje się adresatem ustawy o dostępie do informacji publicznej skoro w regulaminie organizacyjnym gminy przez siebie statuowanym, nie widział potrzeby scedowania na wydziały urzędu realizacji powinności wynikających z przywołanej ustawy. W konsekwencji żądanie udzielenia jakiejkolwiek informacji, nawet gdy nie wiązałoby się z koniecznością jej przekształcenia bądź sposobem jej przekształcenia, zawsze wiązałoby się z poniesieniem dodatkowych kosztów, a to z kolei niwelowałoby w całości zasadę bezpłatności udzielania informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje, Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na postanowienie Sąd dokonuje oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198) w art. 3 ust. l stanowi, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do: l/ uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2/ wglądu do dokumentów urzędowych, 3/ dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnego wyboru. Z kolei w art. 7 ust. 2 ustawy ustanowiona została ogólna zasada, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Wyłączenie od tej zasady przewiduje art. 15 ust. l ustawy, zgodnie z którym jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, którym mowa w art. 10 ust. l, podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Użyte w art. 15 ust. l ustawy sformułowanie "dodatkowe koszty" wskazuje, że nie chodzi o wszelkie koszty związane z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Z treści tego przepisu wynika, że dopuszczalne jest obciążenie podmiotu zwracającego się o udostępnienie informacji publicznej jedynie "dodatkowymi kosztami" związanymi ze sposobem jej udostępnienia lub koniecznością jej przekształcenia. Rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowy, bowiem z brzmienia art. 15 ust. l ustawy nie wynika zobowiązanie do ustalenia opłaty przewidzianej w tym przepisie, a jedynie możliwość jej wymierzenia. Dlatego też podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ustalając wnioskodawcy opłatę obowiązany jest starannie rozważyć czy w konkretnym przepadku, w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością jej przekształcenia, należy obciążyć wnioskodawcę opłatą za udzielenie informacji publicznej, a także wykazać, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem poniósł dodatkowe koszty. Ponadto obowiązkiem organu jest skrupulatne wykazanie w jaki sposób żądana opłata została wyliczona oraz, że jej wysokość odpowiada rzeczywiście poniesionym kosztom. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że żądana przez skarżącego informacja wymagała przekształcenia, zaś za dodatkowe koszty z tym związane uznały, wynagrodzenie siedmiu pracowników Urzędu Miasta w M., którym Burmistrz M. zlecił w ramach umowy cywilnoprawnej "wykonanie wykazu zleceń oraz kwot wydatkowanych na usługi i roboty oraz zakupy dokonane w 2003 r. - w terminie od dnia 19 kwietnia 2004 r. do dnia 30 kwietnia 2004 r. Nie wiadomo jednak, w jaki sposób zleceniodawca wyliczył, że przygotowanie wskazanych danych ma zostać zrealizowane w ciągu dwunastu dni, oraz według jakich zasad i na jakiej podstawie ustalona została wysokość wynagrodzenia poszczególnych zleceniobiorców. Kwestie te mają szczególne znaczenie między innymi z tego względu, że wnioskodawca, nie mając wpływu na wysokość wynagrodzenia ustalonego pomiędzy Burmistrzem a jego pracownikami, został zobowiązany do uiszczenia opłaty w wysokości 2.551 zł z tytułu poniesienia przez organ administracji dodatkowych kosztów związanych z przetworzeniem wnioskowanej informacji publicznej, odpowiadających (według organów) wynagrodzeniu tych pracowników wraz z pochodnymi (składki ZUS, Fundusz Pracy). Ponadto należy zauważyć, iż z treści tych umów nie wynika, że wykonanie wskazanych czynność spowodowane jest koniecznością przekształcenia informacji na użytek udzielenia S. S. informacji publicznej. Niezależnie od powyższych uwag, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, należy podzielić pogląd prezentowany przez skarżącego, że skoro Burmistrz jako organ władzy publicznej jest zobowiązany (art. 4 ust. l ustawy) do udzielania informacji publicznej każdemu, kto o taką informację się zwróci (art. 2 ust. l ustawy), zaliczanie w poczet dodatkowych kosztów związanych z przekształceniem informacji publicznej - kosztów dodatkowej aktywności pracowników tegoż organu, jest niewłaściwe, tym bardziej, że skarżący jest radnym i według jego oświadczenia, złożonego na rozprawie przed tut. Sądem, potrzebował wskazanych we wniosku informacji na sesję absolutoryjną. Ponadto podkreślić należy, że informacja publiczna, do której udzielenia są zobowiązane organy władzy publicznej, dotyczy również ich pracowników, którzy niekoniecznie muszą dokonać jej przekształcenia, "poza normalnym zakresem ich obowiązków i godzinami pracy". Uznając w tych warunkach, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o ich uchyleniu na podstawie art. 145 § l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 3 sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.