II GSK 28/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska, Sędziowie NSA Jacek Chlebny, Kazimierz Jarząbek (spr.), Protokolant Magdalena Rosik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 805/04 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 805/04 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] maja 2004 r. w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący przebieg sprawy. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. uchylił zezwolenie z dnia [...] lutego 2004 r., wydane M. S. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. "C. Z." w B., i na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. Decyzja ta została wydana na skutek wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § l K.p.a. Ustalono, że do wniosku o wydanie zezwolenia zainteresowana dołączyła oświadczenie z dnia [...] lutego 2004 r. podpisane przez Z. S. i B. Ś. - współwłaścicieli nieruchomości przy ul. D. w B. Osoby te wyraziły zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu znajdującym się w budynku, którego byli współwłaścicielami. W dniu [...] marca 2004 r. spadkobiercy B. Ś. poinformowali, że B. Ś. zmarł [...] czerwca 1997 r. Tym samym oświadczenie z dnia [...] lutego 2004 r., na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności, należy uznać za fałszywe. Fakt ten nie był znany organowi I instancji w dniu wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wskazano, że jednym z warunków uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest uzyskanie pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Brak spełnienia tego warunku wyłącza pozytywne załatwienie tego wniosku. W obliczu sfałszowania jednego z dowodów wznowienie postępowania było w pełni uzasadnione. SKO zauważyło, że organ I instancji nie podał w podstawie prawnej decyzji przepisów materialnoprawnych, co jednak w sposób istotny nie narusza przepisów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpoznaniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2004 r., ewentualnie o uchylenie w całości tychże decyzji. W ocenie skarżącej decyzje organów obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Art. 145 § l pkt l Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga dla jego zastosowania spełniania łącznie dwóch warunków, a mianowicie w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu a nadto sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. W sprawie nie przedstawiono prawomocnego orzeczenia stwierdzającego fałsz dokumentu co powoduje, iż zaskarżone decyzje jako rażąco naruszające prawo są nieważne. W sprawie nie zachodziły także przesłanki przewidziane w art. 145 § 2 K.p.a., albowiem nawet w przypadku przyjęcia, iż sfałszowanie dowodu jest oczywiste, to podjęcie decyzji o wznowieniu możliwe byłoby jedynie wówczas, kiedy wznowienie postępowania byłoby niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Naruszenie tych warunków stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie pełnomocnika skarżącej doszło także do wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, a zwłaszcza art. 18 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć stosowną zgodę właściciela, ale nie jest to warunek konieczny dla uzyskania zezwolenia albowiem warunki niezbędne do wydania takiego zezwolenia precyzowane są w art. 18 ust. 7 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Podniesiono, że postępowanie wznawia się także wówczas, jeżeli na jaw wyjdą nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wskazano na jedno z orzeczeń NSA, które mówi o tym, że błędne powołanie podstawy prawnej nie prowadzi automatycznie do uchylenia decyzji jak tego żąda skarżąca. Warunki wydania stosownego zezwolenia określone są w art. 18 ust. 6, natomiast art. 18 ust. 7 dotyczy warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Sąd I instancji uznał za niesłuszny, podzielając w tym zakresie argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wyjaśnił, że wspomniana ustawa wprowadza reglamentację sprzedaży napojów alkoholowych stanowiąc, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Ustawa precyzuje, co powinien zawierać wniosek o wydanie zezwolenia (art. 18 ust. 5) oraz jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia (art. 18 ust. 6). Nie jest trafne stwierdzenie skarżącej, że warunki te reguluje ust.7 art. 18 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Przepis ten nie dotyczy warunków wydania zezwolenia, a warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Spełnienie wskazanych warunków musi nastąpić w toku prowadzonej działalności handlowej, a więc już po uzyskaniu zezwolenia. Natomiast procedurę wydania zezwolenia, rodzaje zezwoleń, warunki do wydania zezwoleń precyzuje art. 18 ust. l - 6 cyt. ustawy. Sąd podzielił stanowisko skarżącej w zakresie ogólnych reguł interpretacji przepisu art. 145 § l pkt l K.p.a. Przepis ten mówi o przesłance wznowienia w postaci sfałszowania dowodu. Postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżąca wskazuje, że wznowienie postępowania na tej podstawie uwarunkowane jest łącznym wystąpieniem dwóch warunków, a mianowicie w postępowaniu dowodowym prowadzonym w sprawie miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, a nadto sfałszowanie tego dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Zdaniem Sądu strona skarżąca pomija jednak warunki, w jakich można odstąpić od tych przesłanek. Mimo braku orzeczenia sądu lub innego organu stwierdzającego sfałszowanie dowodu, można wznowić postępowanie z tego powodu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Wymóg oczywistości sfałszowania dowodu jest w powyższej sprawie spełniony. Organy co prawda nie uzasadniły potrzeby wznowienia postępowania z powodu zaistnienia przesłanki określonej w przepisie art. 145 § l pkt l K.p.a. i wskazując na poważną szkodę dla interesu publicznego, to jednak mając na uwadze przedmiot sprawy na taką szkodę można było wskazać. Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) w art. 18 ust. 6 wskazuje na dokumenty, które należy dołączyć do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Jednym z tych dowodów jest pisemna zgoda właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Tego rodzaju zgoda potwierdza określony fakt. W rozpatrywanej sprawie złożenie podpisu "B. Ś." rodziło domniemanie, że osoba ta żyje. Podpisu nie może bowiem złożyć osoba, która od ok. 7 lat nie żyje. Ujawnienie faktu zgonu takiej osoby jest bez wątpienia nowym faktem, nieznanym organowi w chwili wydania decyzji zezwalającej na sprzedaż napojów alkoholowych. Sąd uznał, że w rozpatrywanej przez niego sprawie zaistniały zatem podstawy do wznowienia postępowania. Ujawnienie nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję jest bowiem podstawą wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § l pkt 5 K.p.a. Sąd zauważył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. dostrzegło zaistniałe przy wydaniu decyzji organu I instancji naruszenia przepisów postępowania. Podzielił jednak stanowisko tego organu, że naruszenie to nie nastąpiło w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 18 ust. 6 ustawy z dnia 26 października 1982 roku o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, 2. naruszenie przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 145 § l pkt l lit. c przez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przepisów w postępowaniu administracyjnym, w zakresie mającym wpływ na treść wyroku, 3. naruszenie przepisów postępowania a zwłaszcza art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak odniesienia do zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie miało wpływ na treść wyroku. W uzasadnieniu skarżąca wyraziła pogląd, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oddaje odpowiednim organom prawo do decydowania w zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu i to niezależnie od treści dokumentów, które winny być załączone przy wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Zdaniem skarżącej nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia, wbrew odmiennemu stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, iż brak zgody współwłaścicieli nie ruchomości jest równoznaczny z odmową wydania zezwolenia i taka interpretacja zapisu art. 18 ust. 6 ustawy winna skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku niezależnie od dalszych podstaw kasacyjnych. Nie podzieliła ona również poglądu Sądu I instancji jakoby w sprawie wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego precyzowane w zapisie art. 14 § l pkt l K.p.a., a jedynie nie były one odpowiednio uzasadnione. Nawet gdyby zaistniała taka sytuacja to brak wskazania drugiej przesłań i uzasadnienia stanowiska w tym zakresie wykluczał bowiem możliwość nieuwzględnienia podniesionych zarzutów, albowiem naruszenie tych warunków stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodziły także przesłanki dla wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § l pkt 5 K.p.a., albowiem fakt śmierci B. Ś. nie ma być uznany za nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy, ponieważ nie dotyczył jej przedmiotu. Wobec braku przywołania takiej podstawy prawnej w zaskarżonych decyzjach administracyjnych podnoszenie tej kwalifikacji przez WSA nie było dopuszczalne. Wskazane wyżej zagadnienia jednoznacznie, zdaniem strony, wskazują, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy akceptował zarzuty o wadliwości zaskarżonej decyzji (czego dowodzi zwłaszcza przedostatnie zdanie uzasadnienia), ale mimo to skargę oddalił. Skarżąca podniosła również, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na brak uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w sposób jednoznaczny miało wpływ na treść orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Art. 183 § 1 p.p.s.a. przyjmuje zasadę, że o zakresie kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przesądza rola wnoszącego skargę kasacyjną. Od tej zasady ustawa o p.p.s.a. wprowadza wyjątek, stanowiąc, że Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1) 2. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2) Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie swoim konsekwentnie wyjaśniał , że nie stanowi uzasadnienia kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego powtórzenie ustawowego zwrotu "przez błędną wykładnię", uzasadnieniem tym jest wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Jeżeli natomiast podstawę skargi kasacyjnej stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego uzasadnieniem jest wyjaśnienie, dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego orzeczenia przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis Sąd powinien był zastosować. Również koniecznymi elementami uzasadnienia drugiej podstawy skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy – oznaczone numerami artykułu (paragrafu, ustępu), ustawy- zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, który orzeka w granicach skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stwarzania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciw działaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 167, poz. 1372) dokonano szeregu zmian przepisów w ustawie z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi m.in. art. 18 ust. 6 otrzymał brzmienie: "Do wniosku o wydanie zezwolenia należy dołączyć następujące dokumenty: 1. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub odpis z rejestru przedsiębiorców, 2. dokument potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych, 3. pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeżeli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, 4. decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży." Z akt sprawy wynika, że M. S. do wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych dołączyła dokumenty, o których mowa w art. 18 ust. 6 cytowanej ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd pierwszej instancji przyjął za ustalone, "że do wniosku o wydanie zezwolenia zainteresowana dołączyła oświadczenie z dnia [...] lutego 2004 r. podpisane przez Z. S i B. Ś.- współwłaścicieli nieruchomości przy ul. D. w B. Osoby te wyraziły zgodę na sprzedaż alkoholu w lokalu znajdującym się w budynku, którego byli współwłaścicielami. W dniu [...] marca 2004 r., spadkobiercy B. Ś. poinformowali, że B. Ś. zmarł [...] marca 1997 r. Tym samym oświadczenie z dnia [...] lutego 2004 r. na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności, należy uznać za fałszywe". W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tych ustaleń, a zatem bezspornym jest, że dokument ten należy do kategorii dokumentów wymienionych w pkt 3 ust 6 art. 18 cytowanej wyżej ustawy i że został podrobiony. Z reguły przyjmuje się, że stosunki prawne – których istnienie i nieistnienie – potwierdza zawsze wiarygodny dokument. To jest dokument, który budzi publiczne zaufanie do dokumentów a w zasadzie do ich autentyczności i rzetelności- co stanowi podstawowy warunek obrotu prawnego. W związku z powyższym twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że :Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oddaje odpowiednim organom prawo do decydowania w zakresie wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu i to niezależnie od treści dokumentów, które winny być zgłoszone przy wniosku o wydanie takiego zezwolenia", należy uznać za chybione, bowiem w obrocie prawnym można posługiwać się tylko dokumentami wiarygodnymi zarówno co do ich autentyczności jak i treści, a ponadto prawo organów do decydowania w zakresie wydawania zezwoleń, o których mowa wyżej zakreślają przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, trafny jest pogląd Sądu I instancji że brak zgody współwłaścicieli nieruchomości (tam gdzie jest ona wymagana przyp. NSA) jest równoznaczny z odmową wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza że organ, który wydałby zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych bez zgody współwłaścicieli nieruchomości w sytuacji gdy jest ona wymagana przez przepisy ustawy, naraziłby się nie tylko na zarzut rażącego naruszenia przepisów tej ustawy ale także na zarzut naruszenia przepisów Konstytucji RP. Skarga kasacyjna powinna bez odwoływania się do innych pism procesowych samodzielnie określać działania sądu pierwszej instancji naruszające konkretne przepisy prawa i wykazywać – w nawiązaniu do hipotezy tych przepisów- na czym polega jej naruszenie. Skarga kasacyjna powinna wskazywać także co świadczy o tym, (z czego wynika), że zarzucone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć bowiem należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu wyroku odniósł się do podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w tej sprawie, stwierdzając, że "Organy co prawda nie uzasadniły potrzeby wznowienia postępowania z powodu zaistnienia przesłanki określonej w przepisie art. 145 § 1pkt 1 K.p.a. i wskazując na poważną szkodę dla interesu publicznego, to jednak mając na uwadze przedmiot sprawy na taką szkodę można było wskazać." Z powyższego nie wynika, że z całą pewnością zapadłyby decyzje odmiennej treści, gdyby naruszenia prawa w postępowaniu nie było. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.