II SA/Gd 715/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Przybielski po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na bezczynność postanawia: odrzucić skargę. S. M. od stycznia 2004 r. przebywał w noclegowni dla osób bezdomnych w G., przy ulicy [...], prowadzonej przez A, przy ulicy [...]. W dniu 23 czerwca 2004 r. Kierowniczka wyżej wymienionej noclegowni nakazała mu jej opuszczenie z powodu naruszania regulaminu. W tym samym dniu S. M. domagał się podania mu na piśmie przyczyny usunięcia z noclegowni w celu realizacji ochrony jego praw. Pismem z dnia 10 sierpnia 2004 r., skierowanym do kierowniczki ww. noclegowni, S. M. domagał się usunięcia naruszenia prawa, a w szczególności przepisów art. 63 Konstytucji RP. w związku z przepisami art. 104 § 1,107 § 1 i 3 oraz art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazywał również, że dalsze ignorowanie prawa, które w myśl art. 7 i 83 Konstytucji ma obowiązek przestrzegać każdy obywatel spowoduje wdrożenie odrębnego postępowania. W dniu 19 sierpnia 2004 r. S. M. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym powołując się na przepis art. 37 § 1 k.p.a. wywodził, że organ pierwszej instancji pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia 10 sierpnia 2004 r. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej nakazu opuszczenia przez niego noclegowni. Ponadto domagał się 1. stwierdzenia niezgodności czynności z prawem oraz 2. zasądzenia na jego rzecz od strony określonej jako A odszkodowania - zadośćuczynienia, za wyrządzoną szkodę - krzywdę w kwocie 10 000 zł. 3. nakazania przez organ wyższego stopnia wyżej wymienionemu Towarzystwu A wydania aktu administracyjnego w sprawie w myśl art. 37 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym wyżej postanowieniem z dnia 8 września 2004 r., powołując się na przepisy art. 37 w związku z art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia z tej przyczyny, że nie dotyczyło ono bezczynności podmiotu uprawnionego do wydawania decyzji administracyjnych w świetle uregulowań zawartych w przepisie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ administracji wskazał, że k.p.a. normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej lub przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt. 1. Wniesione w niniejszej sprawie zażalenie przewidziane w art. 37 k.p.a. dopuszczalne jest jedynie w sprawach, w których mamy do czynienia z bezczynnością organów uprawnionych, w świetle przepisów k.p.a., do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Kierownik noclegowni wskazanego wyżej Towarzystwa nie jest organem administracji w rozumieniu art. 1 k.p.a., a zatem wniesienie zażalenia na niezałatwienie przez: niego sprawy usunięcia z noclegowni jest niedopuszczalne. Organ administracji pouczył skarżącego, że postanowienie to jest ostateczne i nie podlega dalszemu zaskarżaniu. S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w której domagając się stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia 8 września 2004 r., względnie jego uchylenia, wnosił o ponowne merytoryczne rozpatrzenie zażalenia oraz zasądzenia na jego rzecz od organu administracji 20 000 zł., z tytułu naruszenia prawa. W ocenie skarżącego wskazane wyżej A jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 2 k.p.a., który na podstawie umowy z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej wykonuje zadania własne gminy, o charakterze obowiązkowym. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z odwołaniem się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazując dodatkowo, że skierowany do skarżącego nakaz opuszczenia noclegowni nie jest decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.) organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 1 - 3). W przypadku przekroczenia tych terminów organ administracji zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36). Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (por. art. 37 § 1). Przedstawione wyżej terminy załatwiania spraw przez organy administracji publicznej dotyczą niewątpliwie spraw administracyjnych, o jakich mowa w art. 1 k.p.a., tj. wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach. Tylko takich spraw dotyczy również przewidziany w k.p.a. środek zwalczania bezczynności organu administracyjnego, o jakim mowa w art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Jest to szczególny środek zaskarżenia, którego wniesienie nie jest ograniczone żadnym terminem, a którego jedynym celem jest przeciwdziałanie bierności organu administracji w wydaniu określonego rozstrzygnięcia w toczącej się sprawie administracyjnej. Związane jest to integralnie również z trybem i terminem wszczęcia postępowania administracyjnego, określonym w przepisie art. 61 k.p.a. Bezczynność organu dotyczyć może bowiem wyłącznie toczącego się postępowania. Zagadnienie to jest również związane z uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) możliwością wniesienia skargi do sądu na bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 ustawy. Wniesienie takiej skargi musi być poprzedzone wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jednym z takich środków jest zażalenie, o jakim mowa w art. 37par 1 k.p.a. (por. art. 52 § 1 p.s.a.). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinno mieć formę postanowienia, na które stronie nie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2001 r., sygn. akt IV S.A. 572/99, ONSA 2002/3/116 oraz komentarz do k.p.a. B. Adamiak /J. Borkowski, Wydawnictwo CH Beck wyd. 3, W-wa 2000 r., str. 249-251). Z przedstawionych wyżej przepisów prawa oraz z art. 141 § 1 k.p.a. wynika w sposób jednoznaczny, że na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. nie służą żadne środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a jedyną formą dalszego przeciwdziałania bezczynności organu jest wniesienie skargi na bezczynność, o jakiej mowa w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu w mniejszej sprawie jest wyłącznie opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oparte na przepisie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., a nie bezczynność innego organu administracji, za który skarżący uważa kierownika Towarzystwa A. Ponadto skarżący jednoznacznie wskazał ten organ wyższego stopnia za stronę przeciwną w postępowaniu przed Sądem. Powołanie się zatem błędnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze również na przepis art. 134 k.p.a. (który dotyczy wyłącznie zażaleń wnoszonych na orzeczenia wydane przez organ administracji) nie zmienia przedstawionej wyżej oceny, że przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym do Sądu postanowieniu było zażalenie skarżącego na bezczynność w oparciu o przepis art. 37 § 1 i 2 k.p.a. Wynika to również z żądania skargi, w której S. M. domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i nakazania SKO ponownego rozpatrzenia zażalenia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) Sąd odrzuci skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, lub jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W skardze poza domaganiem się nakazania SKO wydania postanowienia na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. zawarto żądanie zasądzenia od Skarbu Państwa odszkodowania za naruszenie prawa w kwocie 20 000 zł. Żądanie to ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 2 § 1 k.p.c. może być dochodzono wyłącznie przed sądem powszechnym. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na wskazanej wyżej podstawie prawnej odrzucił skargę w całości