I OSK 139/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.), , Leszek Włoskiewicz, Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. akt 6/II SA 4220-4221/03 w sprawie ze skargi Marcina W. i Przemysława K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 września 2003 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2004 r. 6/II SA 4220-4221/03, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marcina W. i Przemysława K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 września 2003 r. (...) w przedmiocie zezwolenia na wykonanie zjazdu z drogi krajowej, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z 16 czerwca 2003 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzją z 16 czerwca 2003 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wyraził zgodę na wykonanie zjazdu publicznego z drogi krajowej Nr 8 /wjazd i wyjazd wyposażone w dodatkowe pasy ruchu/ do nieruchomości składającej się z działek nr 2/10 i 2/13 położonych w miejscowości P., na których terenie planowana jest budowa stacji paliw płynnych z obiektami towarzyszącymi zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, pod następującymi warunkami: 1. w razie przebudowy drogi krajowej nr 8 na drogę ekspresową /Klasy S/ i niezakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych, przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a dojazd do przedmiotowej inwestycji będzie możliwy tylko drogami tworzącymi lokalny układ komunikacyjny, 2. w razie przebudowy drogi krajowej nr 8 na drogę ekspresową /Klasy S/ i zakwalifikowania ww. obiektów i urządzeń jako obiektów i urządzeń miejsca obsługi podróżnych o funkcji wypoczynkowej i usługowej, przedmiotowy zjazd ulegnie rozbiórce, a połączenie MOP z drogą ekspresową nastąpi na koszt właściciela w sposób określony przez zarząd drogi. Ponadto na budowę projektowanego układu komunikacyjnego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę od Wojewody Ł. zgodnie z treścią art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane. Układ komunikacyjny /wjazd, zjazd, dodatkowe pasy ruchu/ należy wykonać w technologii jak na przebudowanym ciągu głównym drogi krajowej Nr 8 w terminie zgodnym z terminem realizacji kontraktu obejmującego przebudowę drogi krajowej Nr 8. Termin rozpoczęcia robót należy uzgodnić z Generalnym Wykonawcą przebudowy drogi krajowej Nr 8. Roboty należy prowadzić pod specjalistycznym nadzorem drogowym. Zakończenie robót w pasie drogi krajowej Nr 8 należy zgłosić do GDDKiA w Ł. oraz Rejonu w P. celem dokonania odbioru. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że droga krajowa Nr 8 jest zaliczana do dróg klasy GP, która w przyszłości będzie przystosowana do parametrów drogi ekspresowej, dlatego ta okoliczność musi być brana pod uwagę przez zarządcę drogi. Ponadto stwierdzono, że wydana decyzja wywołuje skutki prawne pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 29 września 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i uznał za bezpodstawne zarzuty skarżących, iż przedmiotowa droga nigdy nie zostanie przebudowana do parametrów drogi krajowej, bowiem przebudowa ta została ujęta w programie rządowym "Infrastruktura-klucz do rozwoju w latach 2002-2005-2010" do przebudowy na drogę ekspresową z terminem realizacji 2006-2008 r. i uwzględniona w przygotowywanym i uzgodnionym w procesie legislacyjnym nowym projekcie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych. W skardze do sądu Marcin W. i Przemysław K. wnosili o uchylenie decyzji w części dotyczącej warunków w pkt 1-2 decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2001 nr 71 poz. 838 ze zm./ zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony i w zezwoleniu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne. Art. 29 ust. 3 powołanej ustawy o drogach publicznych przewiduje, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych. Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia albo wydać zezwolenie na czas określony. Z przepisów tych wynika zatem, że decyzja administracyjna w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu może dotyczyć przypadków: wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu - wówczas należy określić w decyzji parametry techniczne i równocześnie decyzja taka z mocy prawa wydawana jest na czas nieokreślony, odmowy wyrażenia zgody lub wyrażenie zgody ze wskazaniem czasu obowiązywania decyzji. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Treść wydanej decyzji wskazuje, że oprócz opisanych w decyzji parametrów technicznych zjazdu, decyzja zawiera warunek rozbiórki wybudowanego zjazdu w przypadku przebudowy przedmiotowej drogi krajowej na drogę ekspresową Klasy S i niezakwalifikowania lub zakwalifikowania obiektów i urządzeń jako miejsca obsługi podróżnych /MOP/. Nie ulega wątpliwości, że nie można takiej decyzji uznać jako decyzji wydanej na czas nieokreślony, przewidziany w przepisie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jak również jako decyzji wydanej w sposób jaki przewiduje to art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, bowiem nie został wyznaczony w decyzji termin funkcjonowania wybudowanego zjazdu, wyrażony konkretną datą kalendarzową. Co prawda w treści osnowy decyzji wskazano pewne zdarzenia przyszłe, jakim są przebudowa przedmiotowej drogi na drogę ekspresową i zakwalifikowanie lub niezakwalifikowanie wybudowanych obiektów jako miejsca obsługi podróżnych, lecz sformułowanie takie stoi w sprzeczności z treścią cytowanego przepisu stanowiącego, że obowiązkiem organu wydającego zezwolenie jest dokładne określenie czasu na jaki ważna jest lokalizacja zjazdu. Niewątpliwie obie decyzje nie spełniają wymogów przewidzianych w przepisie ustawy, na którą się powołują. Uzależniają one czas funkcjonowania wybudowanego zjazdu nie tylko od faktu przebudowy drogi na drogę o wyższym standardzie, jak też warunkują istnienie wybudowanie zjazdu od innych decyzji administracyjnych, wydanych w bliżej nie określonej dacie w przedmiocie zakwalifikowania lub niezakwalifikowania budowli jako miejsca obsługi podróżnych. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, bowiem decyzja administracyjna pod warunkiem może być wydana przez organ tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy takie rozwiązanie przewidują przepisy prawa. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego: art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. 2004 nr 204 poz. 2086/ oraz art. 10 i art. 13 ustawy z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/ przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Na tej podstawie wnosił o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, - zasądzenie solidarnie od Marcina W. i Przemysława K. kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podstaw skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd błędnie przyjął, że podstawą materialnoprawną decyzji były przepisy art. 29 ust. 1-3 powołanej ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r. t.j. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/. Jednakże postępowanie administracyjne przed zarządcą drogi, w toku którego zostały wydane zaskarżone decyzje, zakończyło się przed wejściem w życie powołanej ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. Należy zauważyć, że nawet w przypadku, gdyby postępowanie administracyjne, o którym mowa zakończyło się po dniu 9 grudnia 2003 r. to i tak miałby zastosowanie przepis art. 10 powołanej ustawy z dnia 14 listopada 2003 r., zgodnie z którym do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego brak było podstaw do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od dnia 9 grudnia 2003 r., jak błędnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i oparł na nim swe rozstrzygnięcie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji były przepisy art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 grudnia 2003 r., w myśl których wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należało - w przypadkach innych niż budowa lub modernizacja drogi - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi. Obowiązujące do dnia wejścia nowelizacji w życie przepisy ustawy o drogach publicznych nie różnicowały decyzji zarządcy drogi w sprawie zjazdu jako wydanych na czas określony lub nieokreślony. I taki charakter miała powołana na wstępie decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29 września 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzja z dnia 16 czerwca 2003 r., co nietrafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku jako błąd organu decyzyjnego. Zarządca drogi wydając pozytywne dla skarżących decyzje w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr 8 z zastrzeżeniem ewentualnego wykonania określonych warunków zastosował się do zasady wynikającej z art. 7 Kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej przy załatwianiu sprawy winien wyważyć pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony i dążyć do zharmonizowania obu tych interesów. W omawianym przypadku ważny interes społeczny, zabezpieczony warunkami zawartymi w obu wymienionych decyzjach, determinowany był przez wzgląd na bezpieczeństwo ruchu drogowego, związane integralnie z planowaną przebudową drogi krajowej nr 8 /aktualnie klasy GP/ na drogę ekspresową; realizacja tej przebudowy polepszyłaby bezspornie bezpieczeństwo i komfort jazdy wszystkich użytkowników drogi krajowej nr 8. W konsekwencji, zastrzeżenie w omawianych decyzjach ewentualnego spełnienia warunków rozebrania zjazdu w przypadku przebudowy drogi krajowej nr 8 na drogę ekspresową, umożliwiło zarządcy tej drogi przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnienie interesu strony, tj. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu. Przebudowa drogi krajowej nr 8 na drogę ekspresową na odcinku, przy którym usytuowane są działki skarżących, została ujęta w programie rządowym "Infrastruktura - klucz do rozwoju w latach 2002 -2005-2010" oraz przewidziana w powszechnie obowiązującym akcie prawnym, t.j. w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie ustalenia sieci autostrad i dróg ekspresowych /Dz.U. nr 128 poz. 1334/. Gdyby przyjąć argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartą w zaskarżonym wyroku, to zarządca drogi nie mając podstaw do sformułowania warunków w obu omawianych decyzjach - przez wzgląd na zabezpieczenie ważnego interesu społecznego, tj. bezpieczeństwa ruchu drogowego związanego z planowaną przebudową drogi krajowej nr 8 - musiałby przyznać prymat wyżej wskazanemu ważnemu interesowi społecznemu i w konsekwencji odmówić zgody na wykonanie zjazdu publicznego z wym. drogi krajowej do przedmiotowych działek. Rozstrzygnięcie zarządcy drogi byłoby zatem dla skarżących mniej korzystne, niż zawarte w omówionych decyzjach, które Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieważne. Zarzucono też naruszenie zasady zakazu reformationis in peius, która przyjmuje art. 134 par. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, przez stwierdzenie nieważności decyzji w części, która nie była zaskarżona przez skarżących. Ustosunkowując się do skargi kasacyjnej Przemysław K. i Marcin W. wywodzili, że brak jest podstaw do wydania decyzji pod określonymi warunkami. W innych sprawach o tożsamym stanie faktycznym takich warunków w decyzjach nie wprowadzono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie wystąpiły enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Sąd obowiązany jest uwzględnić przepisy powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 184, który stanowi "Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawy". W skardze kasacyjnej zasadnie wywodzono, że brzmienie art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zostało wprowadzone ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 200 poz. 1953/, która to ustawa w art. 10 stanowiła "Do postępowań administracyjnych wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Art. 13 powołanej ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, stanowił, że ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkami. Art. 29 wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. od dnia 24 listopada 2003 r. Dla oceny jednak zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku istotne jest brzmienie art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przed zmianą dokonaną powołaną ustawą z 14 listopada 2003 r. Według art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838/ w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji "Wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należy: 1/w przypadku budowy lub modernizacji drogi - do zarządu drogi, 2/ w pozostałych wypadkach - do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządu drogi". Art. 29 w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 grudnia 2003 r. nie dawał podstawy prawnej do wprowadzenia w decyzji określonych warunków. Zgodnie z art. 107 par. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja". Wprowadzenie zatem do decyzji warunków lub terminu jest dopuszczalne tylko na podstawie przepisu szczególnego". Wprowadzenie do decyzji dodatkowych składników bez umocowania w przepisach szczególnych, stanowi rażące naruszenie prawa, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji /art. 156 par. 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego/. Art. 29 powołanej ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie wprowadzał dodatkowych składników decyzji zezwalającej na wykonanie zjazdu. Takim przepisem szczególnym nie jest też art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazujący uwzględnienie interesu strony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia zakazu reformationis in peius może wyprowadzić tylko strona, co do której akt zaskarżony reguluje uprawnienia lub obowiązki oraz tylko gdy nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowi o tym expressis verbis art. 134 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji". W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.