II SA/Ka 2068/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Ewa Krawczyk Asesor WSA Małgorzata Walentek /spr./ Protokolant ref. staż. Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej Anny Podsiadło sprawy ze skargi Dyrektora Generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], na podstawie art. 26 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, w zw. z § 207 ust. 3 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140) oraz art. 104 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. nakazał Dyrektorowi Generalnemu [...] [...] w K., w terminie do [...] r., wykonać obowiązki polegające na wydzieleniu ewakuacyjnych klatek schodowych, wyposażeniu ich w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub służących do usuwania dymu, dokonaniu podziału korytarzy budynku za pomocą drzwi dymoszczelnych lub innych urządzeń technicznych zapobiegających rozprzestrzenianiu się dymu, wydzieleniu pożarowego pomieszczeń technicznych i magazynowych, wyposażeniu drogi komunikacji wewnętrznej w oświetlenie awaryjno-ewakuacyjne. W uzasadnieniu organ podał, że czynności kontrolno-rozpoznawcze przeprowadzone w budynku wykazały naruszenie przepisów rozp. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co pozwoliło stwierdzić występowanie zagrożenia życia dla osób w nim przebywających. Organ wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych świadczą o braku zapewnienia osobom przebywającym w budynku możliwości bezpiecznej ewakuacji w przypadku powstania pożaru. W szczególności brak wydzielenia pożarowego klatek schodowych oraz ich wyposażenia w urządzenia zapobiegające zadymianiu lub służące do usuwania dymu w przypadku pożaru może spowodować szybkie zadymianie dróg ewakuacyjnych, a w konsekwencji utrudnić lub uniemożliwić ewakuację. Ponadto organ, mając na względzie szczególny charakter budynku [...] wybudowanego w okresie międzywojennym, wpisanego do rejestru zabytków uznał, że możliwe, a nawet wskazane jest dostosowanie tego obiektu do obowiązujących przepisów w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, po dokonaniu szczegółowej analizy stanu zabezpieczenia przeciwpożarowego, uzgodnionej przez właściwą terenową komendę wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zdaniem organu pozwoliłoby to na optymalizację zabezpieczeń przeciwpożarowych, zwłaszcza w zakresie warunków techniczno budowlanych obejmujących wydzielenie i podział dróg ewakuacyjnych. W odwołaniu od decyzji Dyrektor Generalny wniósł o jej uchylenie w całości i zastąpienie jej decyzją określającą potrzebę dokonania ekspertyzy, stanowiącej odstępstwo od obowiązujących przepisów prawa, w zakresie likwidacji zaniedbań. Wskazując na szczególny charakter budynku nadmienił, że istniejące rozwiązania konstrukcyjne ograniczają możliwość bezpośredniego i całkowitego dostosowania budynku do obecnie obowiązujących przepisów, które ponadto kolidują z uwarunkowaniami konserwatorskimi i wytycznymi dla gmachu. Zdaniem skarżącego pojawia się potrzeba spełnienia wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej w sposób odmienny od wskazanych w powołanym rozporządzeniu. Podniósł, że w tym stanie rzeczy zostanie opracowana ekspertyza poddana stosownym uzgodnieniom. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż nie dopatrzył się uchybień formalnych i uznał zaskarżoną decyzję za uzasadnioną. Ponadto nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o uchylenie decyzji i zastąpienia jej decyzja nakazującą sporządzenie ekspertyzy w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Zdaniem organu ekspertyza może być sporządzona jako element alternatywnego sposobu spełnienia wymagań wynikających z przepisów, zaś wybór takiego rozwiązania zależy od osoby odpowiedzialnej za bezpieczeństwo pożarowe budynku. Organ mając na względzie stanowisko zainteresowanych podmiotów, co do konieczności zastosowania specjalnych procedur z uwagi na specyfikę obiektu, skomplikowany układ komunikacyjny, brak jakichkolwiek zabezpieczeń przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych oraz konieczność sygnalizowana przez konserwatora zabytków zachowania walorów zabytkowych budynku uznał, że decydującym kryterium powinno być bezpieczeństwo ludzi, co nie ogranicza możliwości zastosowania innego sposobu jego zapewnienia. W kwestii terminu wykonania obowiązków organ wskazał, że na obecnym etapie, kiedy nie są jeszcze znane niezbędne do wykonania zadania, przy założeniu, że zostanie wybrany alternatywny sposób spełnienia wymagań brak racjonalnych przesłanek do jego zmiany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie kwestionując potrzeby wykonania niezbędnych zabezpieczeń przeciwpożarowych, wskazał na konieczność ich realizacji w sposób odmienny od podanego w rozporządzeniu. Podniósł, że wykonanie zabezpieczeń określonych w decyzji, nie tylko zmniejszy funkcjonalność budynku, ale przede wszystkim zniweczy pierwotny zamysł i walory architektoniczne obiektu, co koliduje z art. 61 Prawa budowlanego nakazującego użytkowanie obiektu w należytym stanie estetycznym. Wskazał przy tym na charakter reprezentacyjny budynku o wyraźnym zamierzeniu architektonicznym. Ponadto nadmienił, że organ odwoławczy nie wziął pod rozwagę charakteru budynku i celom jakim służy, bowiem poza realizacją zadań administracyjnych stanowi on dobro kultury narodowej, wpisany do rejestru zabytków. Błędne stanowisko, iż decydującym kryterium powinno być bezpieczeństwo ludzi doprowadziło, zdaniem skarżącego, do sprzeczności z art. 21 oraz art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury i brakiem zastosowania art. 77 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a tym samym do naruszenia art. 106 k.p.a. oraz § 2 i 3 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Uznał za błędny zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. gdyż przepis art. 26 ust 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej nie uzależnia wydania decyzji nakazującej usuniecie stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie od stanowiska innego organu i to bez względu na charakter budynku. Nadmienił, iż § 2 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wbrew zarzutom skarżącego, nie dotyczy zasad wydania decyzji, a sposobu spełnienia wymagań przepisów z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego w budynkach istniejących, który pozwala na uwzględnienie specyfiki obiektu min. w aspekcie ograniczeń wynikających z objęcia budynku ochroną konserwatorską. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że skarga została wniesiona przed 1 stycznia 2004 r. Z tą datą uległ zmianie stan prawny i stosownie do art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. Nr 72, poz. 652), dla obszaru województwa śląskiego utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który w tej sytuacji jest właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Przepis art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stanowi, że Sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z treści art. 145 § 1 tej ustawy wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W rozpoznawanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd wykazała, ze decyzja odpowiada prawu. Stosownie do regulacji art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. 1991 r. Nr 81 poz. 351) ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest w szczególności przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych jak również zapewnić osobom przebywającym w budynku, obiekcie lub na terenie bezpieczeństwo i możliwość ewakuacji (art. 4 pkt 1 i 3 powołanej ustawy ). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji właścicielom, zarządcom, użytkownikom usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Jest poza sporem, że w wyniku czynności kontrolno rozpoznawczych w budynku [...] ujawnione zostały nieprawidłowości polegające na braku zapewnienia odpowiednich warunków ewakuacji ludzi, w związku z czym stwierdzono występujący stan zagrożenia dla życia osób w nim przebywających. Również nie jest kwestionowana przez skarżącego konieczność wykonania niezbędnych zabezpieczeń przeciwpożarowych w tym budynku, bowiem zgodnie z § 207 ust. 3 obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140) przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego stosuje się również, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, do budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zatem istniały podstawy do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w ustalonym terminie. Kwestię zasadniczą stanowi natomiast zarzut wydania decyzji nakładającej obowiązki w celu doprowadzenie do spełnienia wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu, bez uwzględnienia charakteru budynku i celów jakim on służy, a w szczególności faktu wpisania go do rejestru zabytków oraz bez uwzględnienia stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art. 106 k.p.a. oraz § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia oraz prowadzi do sprzeczności z art. 21 i art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przepis art. 106 k.p.a. normuje kwestie proceduralne współdziałania organów i ma zastosowanie tylko wówczas, gdy przepis prawa materialnego uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że przepis art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowiący podstawę wydania decyzji nakładającej obowiązki usunięcia uchybień w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych nie uzależnia jej wydania od zajęcia stanowiska przez inny organ i to bez względu na charakter budynku. Przepisy w zakresie ochrony przeciwpożarowej należą do przepisów bezwzględnie obowiązujący, mających na celu ochronę życia, zdrowia ludzi oraz mienia. Zatem zapewnienie bezpieczeństwa ludzi, a w szczególności w przypadku stwierdzenia zagrożenia ich życia stanowi, dla organów Państwowej Straży Pożarnej, wbrew twierdzeniom skarżącego, decydujące kryterium przy podejmowaniu działań, będących konsekwencją stwierdzonych uchybień. Decyzja wydana na podstawie art. 26 cytowanej ustawy stanowi zobowiązanie podmiotu odpowiedzialnego za stan bezpieczeństwa pożarowego do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, w określonym terminie. Oznacza to, że w przypadku wynikającej z decyzji konieczności prowadzenia robót budowlanych w budynku celem dostosowania go do stanu zgodnego z przepisami prawa w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podmiot odpowiedzialny za stan tego budynku zobowiązany jest do uzyskania stosownych zezwoleń, jeżeli przepisy prawa nakładają taki obowiązek. Między innymi obowiązek taki wynikał z przepisów ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, a zatem na osobie odpowiedzialnej za stan budynku objętego ochroną konserwatorską ciążył obowiązek uzyskania zezwolenia przed przystąpieniem do wykonania prac, o których mowa art. 21 oraz 27 tej ustawy. Przyjdzie więc stwierdzić, że nie znajduje uzasadnienia zarzut sprzeczności pomiędzy nałożeniem obowiązków w związku z zapewnieniem bezpieczeństwa ludzi a przepisami ustawy o ochronie dóbr kultury. Należy stwierdzić, że stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zajęte w rozpoznawanej sprawie, a dotyczące nałożenia obowiązków w decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej, stanowi jedynie informację, ocenę czy też opinię skierowaną do zobowiązanego będącą wskazaniem potrzeby podjęcia przez niego działań i zastosowania rozwiązań innych niż te, które wynikają z decyzji, mających na względzie zarówno zapewnienie stanu bezpieczeństwa w budynku jak również ochronę zabytku. Postanowienia § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do którego odsyła cytowany wyżej przepis § 207 ust. 3, dopuszczają inny sposób spełnienia wymagań określonych w przepisach tego rozporządzenia z zakresu bezpieczeństwa pożarowego w budynkach istniejących stosownie do oceny (ekspertyzy) właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, która podlega uzgodnieniu z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz w odniesieniu do obiektów wpisanych do rejestru zabytków podlega dodatkowo uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Powyższa regulacja, stanowi zatem uprawnienie do wskazania odmiennego sposobu spełnienia wymagań z zakresu bezpieczeństwa przeciwpożarowego niż podany w rozporządzeniu, ze względu na określone uwarunkowania, które jak w niniejszym przypadku mogą wynikać ze specyfiki i charakteru budynku oraz celom jakim służy jak również wstępnego stanowiska zajętego w zakresie ochrony konserwatorskiej budynku. Wskazać przyjdzie, że zarówno w osnowie jak i w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji mając na względzie charakter budynku stanowiącego dobro kultury objętego ochroną konserwatorską uznał nie tylko za możliwe ale za wskazane dostosowanie go do obowiązujących przepisów w trybie § 2 ust. 2 rozporządzenia. Zatem zarzut skarżącego zawarty w odwołaniu o konieczności wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia stosownej ekspertyzy nie znajduje uzasadnienia, zaś wywody organu odwoławczego w tym zakresie Sąd uznał za prawidłowe i odpowiadające prawu. Również zarzut nieuwzględnienia stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przez organ odwoławczy jest chybiony, bowiem jak trafnie organ ten zauważył, decyzja organu pierwszej instancji nie ogranicza praw skarżącego w zakresie wyboru sposobu wykonania obowiązków celem dostosowania obiektu do wymagań z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Ponadto w ocenie Sądu wskazany w decyzji termin uwzględnia zarówno rodzaj i zakres nałożonych obowiązków oraz konieczność zapewnienia bezpieczeństwa osób, co, jak zauważył organ odwoławczy, nie wyklucza jego zmiany w przypadku zaistnienia racjonalnych ku temu przesłanek. Wobec powyższego, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.