II OSK 101/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Gorczycka – Muszyńska, Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Krystyna Borkowska (spr. ), Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 1949/03 w sprawie ze skargi P. O. P. O. Spółka Jawna J. O. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. O. P. O. Spółka Jawna J. O. i J. P. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; Wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. O. P. O. spółka jawna J. O. i J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].04.2003 r. wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę – stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Prezydent Miasta Suwałk ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod "budowę stanowiska tankowania samochodów gazem propan - butan, na działce nr [...] położonej w Suwałkach przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Suwałkach decyzją z dnia [...].11.2002 r. z urzędu stwierdziło nieważność tej decyzji, a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ostateczną decyzją z dnia [...].01.2003 r. utrzymało ją w mocy. Złożona na tę decyzję skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego – O.Z. w Białymstoku, została odrzucona postanowieniem z dnia 20.02.2003 r. W dniu 8 maja 2002 r. Prezydent Miasta Suwałk, na wniosek inwestorów zatwierdził projekt i udzielił pozwolenia na budowę stanowiska do tankowania samochodów gazem propan – butan. Decyzja ta, w związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności, skontrolowana została w trybie nadzoru i decyzją z dnia [...]II.2003 r. Wojewoda Podlaski stwierdził jej nieważność. W ocenie organu nadzoru, decyzja z dnia [...].05.2002 r. jako sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rażący sposób narusza prawo. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozpoznając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiącego podstawę ich wydania. Wyraził też pogląd, że nie ma zależności między stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a stwierdzeniem nieważności decyzji pozwalającej na budowę. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie do wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego domagając się jego uchylenia, zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pogląd sądu, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie wydanej w oparciu o nią, decyzji pozwalającej na budowę – jest błędny. Powołując się na brzmienie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie jest równoznaczne z uchyleniem lub zmianą decyzji. Uchylenie decyzji również jej zmiana mają charakter konstytutywny i wywołują skutek prawny "ex nunc", czyli od chwili wydania decyzji o uchyleniu lub zmianie decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność orzeczenia ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutek prawny "ex tunc" co oznacza, że jest nieważna z mocy prawa od początku. Skoro więc stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to niedopuszczalnym stało się wydanie pozwolenia na budowę, albowiem przestała istnieć decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W myśl art. 174 cyt. wyżej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia we wnoszonej skardze. W szczególności wskazania przepisów prawa, które były przez sąd stosowane i zostały naruszone. Należy w tym miejscu podkreślić, że dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny kontrola dotyczy stosowania prawa przez sąd, a nie organy administracyjne. Badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny stosowania prawa przez organy administracji, może mieć jedynie charakter pośredni, gdy wnoszący skargę kasacyjną zarzuci sądowi nieuwzględnienie przez ten sąd – mimo zarzutów skargi – naruszenia przez organy wskazanych przepisów prawa. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu, należy stwierdzić co następuje: Wyłącznym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przez sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 8 i 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie". Zauważyć w tym miejscu należy, że podstawę prawną wydanego przez sąd wyroku stwierdzającego nieważność kontrolowanych decyzji, stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do jego brzmienia, sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji (...) w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach". Skoro więc ten przepis był przez sąd stosowany, kwestionując rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, należało w skardze kasacyjnej przede wszystkim zarzucić jego naruszenie. Już tylko z tej przyczyny, tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Niezależne od tego należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko w sprawie zastosowania przez organy niewłaściwego dla rozpoznania sprawy trybu. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest bowiem pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną ostateczną decyzję, stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego. Nie daje natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok SN z dnia 5.07.1996 r. – III ARN 21/96, wyrok NSA z dnia 20.09.1999 r. sygn. IV SA 36/99.). Tak więc w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, już po wydaniu na jej podstawie pozwolenia na budowę, właściwym trybem dla wzruszenia tej ostatniej decyzji będzie wznowienie postępowania. Nie mogą być bowiem kwalifikowane – jako wydane bez podstawy prawnej – decyzje, które opierały się na właściwie zastosowanym prawie materialnym i uwzględniają stan prawny wynikający z innej ostatecznej decyzji. Punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. jest stan rzeczy z chwili wydania decyzji. Tak więc właściwym trybem dla załatwienia niniejszej sprawy przez organy administracji, był tryb przewidziany w art. 145 § 1 k.p.a. Rozpoznanie przez organ administracji sprawy w niewłaściwym trybie stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, co czyniło zasadnym stwierdzenie przez sąd nieważności kontrolowanych w postępowaniu sądowym decyzji. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skargę oddalił.