II SA/Łd 545/03

Dnia 10 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłków z pomocy społecznej 1) oddala skargę; 2) nakazuje wypłacenie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata J.P. - Kancelaria Adwokacka w Łodzi, ul. A 10, kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu. M. N. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]: 1) Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] nr [...]wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. przez Zastępcę Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Ł.-G. w sprawie wysokości przyznanego zasiłku stałego wyrównawczego, 2) Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...]nr [...] wydaną z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii Ł.-G., w sprawie odmowy przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego na zakup opału w miesiącu lutym 2003 r. Uzasadniając decyzję w przedmiocie przyznanego zasiłku stałego wyrównawczego, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 4 ustawy, o pomocy społecznej, zasiłek stały wyrównawczy przysługuje osobie pełnoletniej: 1. samotnej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego określonego w art. 4 ust. l, 2. całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określonego w art.4 ust. l. Zgodnie z art. 27 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały wyrównawczy ustala się w wysokości: • w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej określonym w art.4 ust. l, a dochodem tej osoby, • w przypadku osoby w rodzinie, jako różnicę między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie ustalonym zgodnie z art.4 ust. l, a posiadanym dochodem na osobę w rodzinie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wnioskodawca mieszka i gospodaruje samotnie, jest inwalidą II gr., otrzymuje świadczenie rentowe. Na dochód wnioskodawcy składają się: renta (pomniejszona o kwotę alimentów) od 01.01.2003 r. w kwocie 354,32 zł, oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 46,87 zł, a zatem łącznie - 401,19 zł. Organ odwoławczy wskazał, że kryterium dochodowe, ustalone zgodnie z art. 4 ust. l ustawy o pomocy społecznej, wynosi dla wnioskodawcy (na osobę samotnie gospodarującą) 461 zł. W związku z powołaną wyżej treścią art. 27 ust. 6 pkt 1, różnica pomiędzy kryterium dochodowym wnioskodawcy, a osiąganym dochodem wynosi 59,81 zł, z czego wynika, że organ I instancji przyznał świadczenie w maksymalnej wysokości. Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że w przypadku świadczenia w formie zasiłku stałego wyrównawczego, nie można mówić o jakiejkolwiek "uznaniowości" organu pomocy społecznej. Jak bowiem wynika z cytowanego wyżej przepisu, wyliczenie wysokości świadczenia następuje na podstawie działania matematycznego, o ile oczywiście osoba wnioskująca spełnia kryteria, uprawniające ją do przyznania takiej formy pomocy. Zmiana wysokości przyznanego świadczenia będzie miała więc miejsce jedynie w przypadku zmiany wysokości kwot kryteriów dochodowych lub, jak w przypadku M. N., w razie zmiany sytuacji dochodowej wnioskodawcy. Odnośnie odmowy żądanego przez skarżącego zasiłku celowego bezzwrotnego, organ odwoławczy w uzasadnieniu wymienionej wcześniej decyzji wyjaśnił, że M. N. spełnia wymóg kryterium dochodowego, uprawniającego go do otrzymania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że realizacja powyższego świadczenia uzależniona jest od wielkości środków przyznanych na ten cel z budżetu państwa, brak tych środków stanowić może podstawę decyzji odmownej. W tym konkretnym przypadku, podkreślić należy, że organ pomocy społecznej rozpatrując przedmiotową sprawę, miał na uwadze swoje aktualne możliwości finansowe w zakresie przyznania wnioskowanego świadczenia. Pozostaje to w zgodzie z brzmieniem art.2 ust.4 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, ze potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że od początku bieżącego roku wzrasta liczba osób otrzymujących zasiłek celowy, jak również zwiększają się wydatki na realizację tej formy pomocy. Spowodowane jest to brakiem funduszy na wypłatę zasiłków okresowych. Dzielnicowe ośrodki pomocy społecznej nadal zamiast zasiłku okresowego, przyznają najbardziej potrzebującym podopiecznym, zasiłek celowy. Wzrost liczby osób otrzymujących zasiłek celowy bez zwiększenia środków finansowych na ten cel, powoduje, że przyznawane świadczenia pieniężne są bardzo niskie. Podobnie trudna jest również sytuacja w MOPS Filii Ł.-G. gdzie, jak wynika z informacji z dnia 10.03.2003 r., średni zasiłek celowy kształtuje się obecnie na poziomie ok. 54 zł. Na realizację zadań własnych (do których należy zasiłek celowy) MOPS Filia Ł.- G., otrzymał w miesiącu styczniu i lutym łącznie 164.200,00 zł. Z kwoty tej MOPS w pierwszej kolejności zabezpieczyć musiał świadczenia o charakterze obowiązkowym. Dopiero z pozostałych środków ośrodek mógł realizować zadania fakultatywne, co biorąc pod uwagę wielkość kwoty, przesądza o tym, że przyznawane świadczenia są dość niskie. Z uwagi na swą trudna sytuację finansową, organy pomocy społecznej zmuszone są tak gospodarować posiadanymi środkami, aby objąć pomocą jak największą liczbę potrzebujących, ale i tak przyznana pomoc nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Podkreślić przy tym należy, że pomoc kierowana jest przede wszystkim do osób najuboższych, głównie bez dochodów własnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, że nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej odwołującego się, jak również faktu, że przyznanie pomocy finansowej znacznie polepszyłoby tę sytuację. Równocześnie jednak Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że biorąc pod uwagę opisaną wyżej sytuację finansową ośrodka, odmowa przyznania świadczenia, jest wynikiem aktualnych możliwości, organa pomocy społecznej. Ponadto M. N. posiada skromny dochód, który choć w minimalnym stopniu może zaspokoić jego podstawowe potrzeby. Zaznaczyć przy tym należy, że odmowa przyznania świadczenia, nie stanowi przeszkody do ubiegania się o udzielenie pomocy w tej formie w przypadku uzyskania przez MOPS dodatkowych środków finansowych. Dodatkowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że M. N. objęty jest pomocą w formie zasiłku stałego wyrównawczego, a w listopadzie 2002 r., otrzymał zasiłek celowy bezzwrotny na zakup opału w wysokości 100 zł. W skardze na wymienione decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., M. N. zarzucił, że decyzje są jednostronne i działają na jego szkodę, ponieważ decyzja nr [...] stwierdza jego dochód w niewłaściwy sposób, gdyż dodatku mieszkaniowego nie otrzymuje w formie pieniężnej, lecz jako "ulgę" a to nie czyni jego dochodu. Zdaniem skarżącego, "ideologia i wywody w uzasadnieniu w/wym. decyzji jest niestosowna", gdyż odmowną decyzją mieszkania nie ogrzeje ani czystości nie utrzyma. Skarżący powołał się na obowiązującą Konstytucję RP, nawiązując do treści odwołania, wniesionego od wskazanych decyzji. Skarżący wniósł o "wydanie właściwego wyroku Sądu". W odpowiedzi na skargi M. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o ich oddalenie i wywiodło, jak w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Postanowieniem z dnia 13 maja 2003 roku, Sąd administracyjny zwolnił skarżącego od kosztów sądowych, a postanowieniem z dnia 2 września 2004 roku, Sąd przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie częściowym, poprzez ustanowienie adwokata z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003 r., poz. 2261) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że zgodnie z art. 134 § l wskazanej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując przedmiotową skargę Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa materialnego, lub postępowania administracyjnego, co w myśl wskazanego wyżej unormowania skutkuje uchyleniem decyzji, zaskarżonej do Sądu. W pierwszej kolejności, w nawiązaniu do treści skargi, należało wyjaśnić, że ocena legalności decyzji, zaskarżonych w sprawie niniejszej do Sądu administracyjnego, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, obejmowała przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), natomiast skarga w tej sprawie została wniesiona na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). W tym stanie prawnym, niezrozumiałe jest powoływanie się przez skarżącego na przepisy "art. 415 do art. 440 k.c." oraz na art. 221 i art. 222 kpa (odnoszące się do tzw. skargi powszechnej, rozpoznawanej w trybie przepisów kpa, w postępowaniu skargowym). Odnosząc się kolejno do zawartych w skardze, zarzutów naruszenia przepisów konstytucyjnych, (m.in. art. 67), wskazanych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnych, trzeba wyjaśnić, że z treści art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie wynika obowiązek Państwa zapewnienia pomocy społecznej (choćby dlatego, że użyte w powołanym przepisie konstytucyjnym, pojęcie "zabezpieczenie społeczne", nie jest tożsame z pomocą społeczną, gdyż obejmuje także ubezpieczenie społeczne oraz zaopatrzenie społeczne, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. SK 15/01; (tekst sentencji publik. w Dz. U. Nr 138, poz. 1564; wyrok wraz z uzasadnieniem - publik. w OTK ZU z 2001 r., z.8, poz. 252). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy, co wynika w szczególności z zasady indywidualizacji, leżącej u podstaw polityki społecznej. W wyroku z dnia 4 grudnia 2000 roku, sygn. K. 9/00 (OTK ZU z 2000 r., z.8, poz. 294, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że państwo ma obowiązek podejmowania działań, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne do realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Wartością chronioną konstytucyjnie, jest równowaga finansów publicznych (OTK ZU z 2000 r., z.8, poz. 294, s.1403), a zapewnienie równowagi budżetowej jest również wartością konstytucyjną, gdyż od niej zależy zdolność państwa do działania i rozwiązywania jego różnorodnych interesów (wyrok TK z 17 grudnia 1997 r., sygn. K. 22/96; OTK ZU z 1997 r., z. 5-6, poz. 71, s.506). Stosownie zaś do treści przepisu art. 2 ust. 4 cyt. ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osoby i rodziny powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają nie tylko celom., ale i możliwościom pomocy społecznej, przy czym również obejmuje to "możliwości" w rozumieniu wielkości pozostających do dyspozycji organów pomocowych, środków finansowych. Jeśli zaś organy właściwe w sprawach pomocy społecznej, wykażą w danej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości, że posiadane środki finansowe nie wystarczają na zaspokojenie wszystkich potrzeb zgłaszanych przez podopiecznych, a przynajmniej w zakresie świadczeń o charakterze nieobowiązkowym (do takich świadczeń należy bezspornie zasiłek celowy), to wydanej w takim stanie decyzji, odmawiającej przyznania tego rodzaju świadczenia, nie można skutecznie zarzucić naruszenia obowiązującego prawa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, przy czym trzeba podnieść, że szczególnie organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Nr [...], bardzo szczegółowo zobrazował ograniczone możliwości finansowe w zakresie pomocy społecznej. Skutkuje to oddaleniem skargi na wymienioną decyzję organu drugiej instancji. Nie ma także dostatecznych podstaw do skutecznego prawnie kwestionowania legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie zasiłku stałego wyrównawczego, co trafnie wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji Nr [...]. Stosownie bowiem do przepisów, regulujących przyznawanie tego rodzaju świadczenia, szczegółowo rozważonych w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w celu ustalenia wysokości zasiłku stałego wyrównawczego dla osoby samotnie gospodarującej (art. 27 ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy), należy określić kwotę odpowiadającą różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, ustalonym dla osoby samotnie gospodarującej, według zasad określonych w art. 4 ust. 1 tej ustawy, a rzeczywistym dochodem tej osoby, ustalonym według zasad, określonych w art. 2a ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przy czym (jak trafnie podniósł to organ odwoławczy) przyznany skarżącemu dodatek mieszkaniowy, niewątpliwie zalicza się do "dochodu" w rozumieniu przepisów powołanej ustawy o pomocy społecznej. Wbrew zarzutom skargi, dochód faktyczny skarżącego, został wyliczony prawidłowo. Stosownie natomiast do ustaleń z obwieszczenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 maja 2002 r. w sprawie wskaźnika waloryzacji, kwot po waloryzacji i wysokości świadczeń z pomocy społecznej oraz kwoty stanowiącej podstawę ustalenia wysokości niektórych świadczeń z pomocy społecznej od dnia 1 czerwca 2002 roku (M.P. Nr 19, poz. 338), wysokość dochodu uprawniająca do świadczeń z pomocy społecznej, nie mogła przekraczać 461 zł, na osobę samotnie gospodarującą. Przyjęta zatem w zaskarżonej decyzji, wysokość zasiłku stałego wyrównawczego, stanowiąca różnicę "pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, określonym w art. 4 ust. 1 (powołanej ustawy), a dochodem tej osoby", wyliczona została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe oznacza, że również i przy wydaniu powołanej decyzji organu drugiej instancji, prawa obowiązującego nie naruszono. Skutkuje to oddaleniem skargi. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu... w związku z art. 97 powołanej ustawy - Przepisy wprowadzające... należało orzec jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, orzeczono na podstawie § 19 w związku z § 18 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).