I OSK 432/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./, Sędziowie NSA Jerzy Bujko, Wojciech Chróścielewski, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004r.sygn. akt I SA 1028/03 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...] (dawniej [...]), oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 2/14 oraz 11/7 w obrębie 2-03-03, dla których prowadzone są księgi wieczyste KW nr 338890 i KW nr 338891. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż J. C. wnioskiem z dnia 22 listopada 2002 r. wystąpił o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonych w Warszawie przy ul. [...], opisanych w księdze wieczystej KW nr 338890, KW nr 338891 stanowiących działki o numerze ewidencyjnym 2/14 z obrębu 2-03-03 o powierzchni 2390 m2 i numerze ewidencyjnym 11/7 z obrębu 2-03-03 o powierzchni 2655 m2. Z treści umowy sporządzonej w dniu 11 kwietnia 2002 r. w formie aktu notarialnego, której przedmiotem było oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wynika, że w wykonaniu postanowień ostatecznej decyzji z dnia [...] Burmistrza Gminy Warszawa Centrum, którą to decyzją na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oddano w użytkowanie wieczyste (...) działki gruntu nr 2/14 o powierzchni 2390 m2 oraz nr 11/7 o powierzchni 2655 m2 z obrębu 2-03-03 położone w Warszawie przy ul. [...] ([...]) na rzecz J. C. - na okres 99 lat - to jest do dnia 11 kwietnia 2101 r. - z przeznaczeniem pod funkcje mieszkaniowo-usługowe. Sad I instancji stwierdził, iż zakres podmiotowy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.) określony jest w art. 1 ust. 2 tej ustawy stanowiący, że przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi, o ile złożą wniosek o przekształcenie prawa do dnia 31 grudnia 2000 r. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749) w art. 2 wskazała, że osoby spełniające warunki określone w ustawie z dnia 4 września 1997 r. i na zasadach w niej określonych, w brzmieniu ustalonym ustawą o zmianie ustawy, mogą także składać wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do dnia 31 grudnia 2002 r. Oznacza to, że wprawdzie przedłużony został termin składania wniosków o przekształcenie, lecz zakres podmiotowy ustawy nie uległ zmianie. Powołana ustawa z dnia 4 września 1997 r. określiła również zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o czym stanowi art. 1 ust. 1 tej ustawy. Do zasad tych należy między innymi określenie wysokości opłaty za przekształcenie prawa oraz wskazanie przypadków, w których przekształcenie tego prawa następuje nieodpłatnie. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. po zmianie dokonanej powołaną nowelą z dnia 21 czerwca 2001 r. przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych, którym przyznano jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy (prawo użytkowania wieczystego) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) bez względu na termin przyznania tego prawa lub termin wniesienia czynszu lub opłaty. Zdaniem Sądu I instancji przepis o nieodpłatnym przekształceniu prawa może odnosić się tylko do podmiotów określonych w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy. Skoro więc umowa użytkowania wieczystego została zawarta przez J. C. w dniu 11 kwietnia 2002 r. to skarżący nie spełnił warunków określonych w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r. do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, co też zostało prawidłowo ustalone przez organy obu instancji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną wniósł J. C. zaskarżając powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 173 oraz art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jako podstawę kasacji skarżący wskazał naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1 pkt. 6 ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżący wskazując na art. 32 Konstytucji RP stwierdził, iż Burmistrz Dzielnicy Warszawa Śródmieście w analogicznych stanach faktycznych wydawał wielokrotnie decyzję o przekształceniu prawa użytkowanie wieczystego w prawo własności. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której skarżący został pozbawiony dobrodziejstwa wynikającego z ustawy przez fakt, że jego nieruchomość znajduje się w innej dzielnicy. Stosowanie odmiennych zasad przez ograny administracji samorządowej w obrębie m.st. Warszawy jest sprzeczne z Konstytucją RP. Jeżeli zapis ustawowy daje możliwości jego interpretacji, należy stosować go w sposób odpowiadający zasadom konstytucyjnym. W ocenie skarżącego przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 w/w ustawy w jego aktualnym brzmieniu wskazuje, że jest to lex specialis w stosunku do art. 1 i może być zastosowanym w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżącego stosując wykładnię celowościową należy przyjąć, że ratio legis w/w ustawy było objęcie jej dobrodziejstwem także dawnych właścicieli nieruchomości ( i ich następców prawnych), a objętych dekretem o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Fakt, że przysługujące im w realizacji uprawnień z w/w dekretu prawo uzyskania wieczystego użytkowania gruntu nastąpiło z winy organu administracji po terminie określonym w art. 1 cyt. ustawy nie może być interpretowany na ich niekorzyść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Mając na względzie uwagi wyżej przedstawione stwierdzić trzeba, iż jest chybiony wskazany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1 pkt. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm. – dalej zwanej ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego) przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przez jego niewłaściwe zastosowanie. Na wstępie podkreślić trzeba, iż osoby, które zawarły umowę o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania nie są użytkownikami wieczystymi, bowiem w myśl przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku użytkowania wieczystego ujawnienie prawa w księdze wieczystej stanowi materialnoprawny warunek jego powstania. Tak więc wpis prawa wieczystego użytkowania do księgi wieczystej ma charakter konstytutywny, a wobec tego prawo to powstaje z datą jego wpisu do księgi wieczystej, a nie z datą zawarcia umowy. Powyższa uwaga konieczna jest z uwagi na zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenia odnoszące się do daty powstania prawa wieczystego użytkowania, pozostaje jednak to bez wpływu na ostateczny wynik przedmiotowej sprawy. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności następuje nieodpłatnie na rzecz użytkowników wieczystych oraz ich następców prawnych, którym przyznano jako dotychczasowym właścicielom lub ich następcom prawnym prawo wieczystej dzierżawy lub prawo zabudowy (prawo użytkowania wieczystego) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, zwanego dalej dekretem) bez względu na termin przyznania tego prawa lub termin wniesienia czynszu lub opłaty. Analiza omawianego przepisu winna być poprzedzona wyjaśnieniem relacji zachodzących pomiędzy przepisami dekretu w zakresie dotyczącym uprawnień dotychczasowego właściciela gruntu do przyznania prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) na tym gruncie, a późniejszymi regulacjami dotyczącymi uprawnień byłych właścicieli gruntów warszawskich do ubiegania się o oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste, zawartymi w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce gruntami oraz w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami. Na tym tle bowiem powinna być rozpatrywana treść art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Z postanowień dekretu (art. 1) wynika, że z dniem jego wejścia w życie wszelkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m.st. Warszawy, natomiast budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruncie pozostały własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5). W kontekście tych unormowań należy postrzegać uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu (prawnych następców właściciela) do przyznania mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (z mocy art. XXXIX § 2 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych - Dz. U. Nr 57, poz. 321). Uprawnienia dotychczasowego właściciela gruntu (jego następców prawnych) o jakim mowa w dekrecie do domagania się przyznania użytkowania wieczystego (wcześniej: wieczystej dzierżawy) gruntu na podstawie art. 7 dekretu były ściśle związane z samym wejściem w życie dekretu i skutkami prawnymi stosowania dekretu. Istotne jest także to, że realizacja tych uprawnień została uzależniona od złożenia wniosku przez dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych w określonym terminie (6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę), który był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (por. uchwała NSA z dnia 14 października 1996 r. sygn. OPK 19/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 56). W poprzednio obowiązującej ustawie o gospodarce gruntami (art. 82 ust. 2) i w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotychczasowym właścicielom gruntów warszawskich (ich następcom prawnym) przyznano również określone w tychże przepisach uprawnienia. Przesłanką tych uprawnień było to, że dotychczasowy właściciel (jego następcy prawni) nie uzyskał i nie może już uzyskać prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego był właścicielem na podstawie art. 7 dekretu, bądź to dlatego, że nie złożył wniosku o przyznanie wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) w terminie określonym w dekrecie, bądź też dlatego, że wniosek nie został uwzględniony. Realizacja tego uprawnienia została ograniczona terminem, albowiem oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków w tym trybie zostały uzależnione od zgłoszenia wniosku w terminie wskazanym w tym przepisie. Termin ten również był terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasało uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1991 r. sygn. IV SA 403/91, niepublikowany). Tak więc byłym właścicielom gruntów warszawskich przypisano uprawnienia, w konsekwencji których mogli otrzymać określony grunt w użytkowanie wieczyste, o ile dopełnili wymogów wskazanych w przepisanych stanowiących podstawę ustanowienia prawa wieczystego użytkowania. Co istotne jednak dla potrzeb analizy omawianego przepisu właściciele gruntów warszawskich mogli w różnym czasie realizować swe uprawnienia, przy czy źródłem tych uprawnień zawsze były przepisy dekretu, bowiem zarówno przepisy ustawy o gospodarce gruntami obowiązującej do dnia 31 grudnia 1997 r., jak i przepisy obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ograniczały uprawnień byłego właściciela do rozpoznania jego wniosku złożonego w trybie dekretu, jeżeli wniosek jego nie został wcześniej rozpatrzony. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając w uchwale z dnia 9.11.1998 r. w składzie 5 sędziów NSA (sygn. akt OPK 11/98, publ. ONSA 1999/1/14), iż w sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i zwrot budynku, jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie przepis art. 214 tej ustawy . Tak więc różny mógł być termin przyznania prawa wynikającego z uprawnień, których źródło stanowił art. 7 dekretu, a do którego to przepisu nawiązuje omawiany art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Użyte w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego sformułowanie "...bez względu na termin przyznania tego prawa" nawiązuje wyłącznie do tego, że prawo określone w art. 7 dekretu mogło być w różnym czasie realizowane, natomiast powyższy zapis nie stanowi podstawy do tego, aby przyjąć, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego jest rozszerzeniem podmiotowym w stosunku do postanowień zawartych w art. 1 tej ustawy . Zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przepisy ustawy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób fizycznych, będących ich następcami prawnymi, o ile złożą wniosek, o którym mowa w art. 2, do dnia wskazanego w ustawie. Ustawodawca, formułując zakres przedmiotowy ustawy, wskazał w art. 1 ust. 1, że określa ona zasady przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Zestawienie treści dwóch powołanych wyżej przepisów daje jednoznaczną podstawę do stwierdzenia, że z dobrodziejstwa tej ustawy mogą skorzystać osoby fizyczne, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998 r. oraz osoby fizyczne będące ich następcami prawnymi. Nie można zgodzić się z przyczyn wyżej przedstawionych z wywodami skargi kasacyjnej, iż przepis art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, wprowadził wyjątek odnośnie terminu nabycia prawa użytkowania wieczystego określonego w art. 1 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Krąg osób uprawnionych do uzyskanie prawa własności w trybie powołanej ustawy określa przepis art. 1. Natomiast art. 6 ust. 1 wskazuje jedynie sytuacje, w których przekształcenie następuje nieodpłatnie i przepis ten może mieć zastosowanie tylko do podmiotów spełniających warunki, o których mowa w art. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Odnosząc się do zawartego we wniesionej skardze kasacyjne zarzutu uchybienia postanowieniom Konstytucji RP stwierdzić należy, iż zarzut ten nie jest trafny, bowiem o zgodności z Konstytucją normy art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w omawianym brzmieniu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w swym wyroku z dnia 12 kwietnia 2000 r. w sprawie o sygn. K. 8/98 (OTK 2000/3/87). Z przytoczonych względów skarga kasacyjna na mocy art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.