I OSK 177/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2004, sygn. akt I SA/Wa 159/04 o odrzuceniu skargi Urszuli S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 sierpnia 2004 r., (...) w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie sądowe 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. odrzucił skargę Urszuli S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 sierpnia 2004 r. (...) utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy w G. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia 7 lipca 2004 r. (...), którą uchylono w całości własną decyzję z dnia 11 czerwca 2004 r. (...) w prawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dla Urszuli S. z dniem 1 maja 2004 r. Sąd Administracyjny I instancji wskazał, iż zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 1 maja 2004 r. art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Cytowany przepis wszedł w życie na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Sąd uznał, iż skoro zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, to wbrew zawartemu w decyzji błędnemu pouczeniu, nie mogła być ona przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Pismem z dnia 30 grudnia 2004 r. skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., które wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz umorzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny /w trybie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ postępowania sądowego ze skargi Urszuli S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 sierpnia 2004 r., gdyż organ odwoławczy w ramach autokontroli poprzez wydanie /w trybie art. 54 par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ decyzji (...) z dnia 1 października 2004 r. uwzględnił skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg. norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jako podstawę skargi kasacyjnej podano: - naruszenie przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ a mianowicie art. 3 w zw. z art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że sąd administracyjny nie jest władny do sprawowania merytorycznej kontroli nad organami administracji publicznej /jakimi są: w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., a w pierwszej - Wójt Gminy G./ poprzez wyrokowanie w sprawach skargi na decyzje administracyjne tych organów, w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, - naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ tj. art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 16 par. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez odrzucenia uprawnienia strony postępowania administracyjnego do złożenia skargi do sądu administracyjnego w celu kontroli zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej w przedmiocie ustalenia uprawnienia do zasiłku rodzinnego i jego pochodnych /dodatków/, w wyniku błędnego przyjęcia, że art. 34 ustawy o świadczeniach rodzinnych /dotyczący zmiany treści przepisów działu III, tytułu VII, księga pierwsza, część pierwsza Kodeksu postępowania cywilnego/ wyłącza spod kognicji sądów administracyjnych wszelkie sprawy dotyczące zasiłków rodzinnych, oddając orzekanie w tych sprawach jedynie sądom powszechnym W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. została wydana w sprawie zastrzeżonej dla właściwości sądów powszechnych, a organ odwoławczy w swej decyzji błędnie pouczył stronę o możliwości zaskarżenia jego decyzji do sądu administracyjnego. Zdaniem WSA, w przedmiotowej sprawie o ustalenie uprawnienia do zasiłku rodzinnego ma zastosowanie przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego, z którego to wynika, że do właściwości sądów rejonowych w postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych należą sprawy o zasiłek chorobowy, wyrównawczy, opiekuńczy, macierzyński, porodowy, pogrzebowy, rodzinny oraz o dodatki do zasiłku rodzinnego. W opinii Sądu rzekomy fakt zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego do spraw o zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków podkreśla okoliczność, że przepis art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc został zmieniony na mocy art. 34 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Niniejsza skarga kasacyjna zarzuca WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez bezpodstawne wyłączenie spod kognicji sądu administracyjnego kontroli działalności organów administracji publicznej, w sprawach orzekania o zasiłkach rodzinnych, należących do ich właściwości. Nadto skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez pominięcie zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie. Nie ulega wątpliwości, że regulacja prawna określająca właściwości poszczególnych organów do orzekania w sprawach świadczeń rodzinnych nie jest przejrzysta. Liczne odesłania i wyjątki od przyjętych reguł postępowania sprawiają, że znalezienie organu właściwego w danej sprawie nastręczać może wiele trudności. Ustawodawca wprowadził także swoiste okresy przejściowe, w których poza organami gmin, w sprawach zasiłków rodzinnych i dodatków do zasiłków rodzinnych - z mocy prawa - orzekają również inne organy państwowe lub inne podmioty uprawnione. W tych okolicznościach nie może być jednak wątpliwości, że zmiana treści art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kpc - dokonana w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych /która notabene poprzez przepisy jej rozdziału 8 zmienia i inne liczne ustawy/ - nie dotyczy sytuacji gdy decyzję w sprawie świadczenia rodzinnego wydał wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w drugiej instancji odwołanie od takiej decyzji rozpatruje samorządowe kolegium odwoławcze. Wskazywany przepis Kodeksu postępowania cywilnego dotyczy tylko i wyłącznie /orzekających dziś przejściowo w sprawach świadczeń rodzinnych/ oddziałów Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz innych właściwych organów emerytalnych lub rentowych /art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych/. Stanowisko to pośrednio potwierdza całościowe spojrzenie na przepisy stosownego działu Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczącego postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Przepisy te analizowane kompleksowo - nie tylko wybiórczo przez pryzmat pkt 1 par. 2 art. 477[8] - wyraźnie wskazują, że dotyczą one tylko odwołań od decyzji organów rentowych, które definiuje art. 476 par. 4 Kpc. Przepis ten w sposób enumeratywny wylicza podmioty mogące być uznane za organy rentowe, a w związku z tym wskazuje też podmioty od których decyzji przysługuje uprawnienie do wniesienia odwołania do sądu powszechnego. W powyższym katalogu podmiotów, brak jest organów gminy uprawnionych do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w tym również bezsprzecznie uprawnionych do orzekania w sprawie ustalenia prawa wnioskodawcy do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, na mocy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym w omawianej sytuacji niewątpliwie musi mieć zastosowanie tryb odwoławczy określony w ramach przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego, rozpatrywana w trybie wynikającym z przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takim stanie rzeczy - zdaniem skarżącego - omawiane tutaj świadczenia rodzinne nie mogą być traktowane jako świadczenie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Po pierwsze nie mieszczą się one w katalogu ubezpieczeń społecznych - określonym w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887 ze zm./, a po drugie ich cel i charakter w ramach tzw. systemu zabezpieczenia społecznego jest inny od świadczenia realizowanego w ramach ubezpieczenia społecznego z tytułu emerytury, renty, ubezpieczenia chorobowego, czy też ubezpieczenia wypadkowego. Pogląd taki znajduje również potwierdzenie w doktrynie /patrz: J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Zakamycze 2001, s. 374 i nast./. Oznacza to zarazem, że odesłanie zamieszczone w art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie obejmuje art. 180 i art. 181 tegoż Kodeksu, gdyż przepisy te dotyczą spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych uregulowanych w odrębnych przepisach. Nadto skarżący uważa, iż /niezależnie od tego, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób niebudzący wątpliwości przyznaje prawo do orzekania w sprawach przyznania określonych w niej świadczeń organom wykonawczym gmin, a co za tym idzie, organami uprawnionymi do instancyjnej kontroli tych decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze/ warto również na marginesie niniejszej skargi kasacyjnej wskazać, że WSA w Warszawie wydając zaskarżane postanowienie z treści którego wynika, że zasiłki rodzinne i jego pochodne podlegają wyłącznie kontroli sądów powszechnych /co wyłączałoby właściwość kolegiów odwoławczych/ pominął problem decyzji Kolegium /pierwszej zaskarżonej i drugiej wydanej w trybie autokontroli/, które to przecież - przyjmując hipotetycznie, że stanowisko Sądu pierwszej instancji co do wyłącznej właściwości sądu powszechnego jest poprawne - winny były być eliminowane z obrotu prawnego, w drodze stwierdzenia ich nieważności. Problemu tego jednak zaskarżone postanowienie nie podnosi, ograniczając się jedynie do stwierdzenia niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie naruszenia przepisów art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie /par. 1/. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne /par. 2 pkt 1/". Właściwość sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne może być wyłączona przepisami szczególnymi. Takie ograniczenie właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach na decyzje administracyjne musi być ustanowione expressis verbis w przepisach szczególnych. Ograniczenia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne nie może wynikać z naruszenia właściwości przez organy administracji publicznej. Przestrzeganie właściwości przez organy administracji publicznej jest jednym z podstawowych warunków zgodności z prawem decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości przez organy administracji publicznej jest ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, które obwarowane jest sankcją nieważności decyzji. Według art. 156 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1/ wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości". Taką też podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyjmuje art. 145 par. 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzi przyczyna określona w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Naruszenie właściwości, w tym właściwości instancyjnej, jest podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie właściwości instancyjnej przez organy administracji publicznej przez wkroczenie w właściwość sądu powszechnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takim przypadku sąd administracyjny nie może uchylić się od orzekania w sprawie skargi na decyzję powołując się na właściwość sądu powszechnego. Sąd administracyjny obowiązany jest rozpoznać skargę i zastosować, przewidziane powołaną ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, środki prawne wobec decyzji administracyjnej. Zasadnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 par. 1 pkt 1 w związku z art. 3 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeprowadzonej w zaskarżonym postanowieniu wykładni art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym ustawą z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255/. Ten ogólny wniosek o wyłączeniu właściwości sądów administracyjnych nie może być wyprowadzony wyłącznie w oparciu o art. 477[8] par. 2 pkt 1 Kodeksu postępowania cywilnego a wymaga uwzględnienia regulacji przyjętej w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./, która przyjmuje jako obowiązującą regułę - przyznanie kompetencji w zakresie świadczeń rodzinnych władzy wykonawczej. Ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ przyjmuje regułę, że orzecznictwo w sprawach zasiłków rodzinnych należy do właściwości organów administracji publicznej, a do postępowania przed tymi organami w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak przepisu szczególnego stanowiącego o prawie odwołania od tych decyzji do sądu powszechnego powoduje, że obowiązuje tok instancji przyjęty w Kodeksie postępowania administracyjnego. Brak regulacji szczególnej wyłącza bowiem prawo przeniesienia sprawy rozstrzygniętej decyzją administracyjną na drogę postępowania przed sądem powszechnym Art. 477[8] par. 2 Kodeksu postępowania cywilnego nie może zatem stanowić samoistnej regulacji wyłączającej tok instancji w postępowaniu administracyjnym oraz właściwości sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych podejmowanych przez organy administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym postanowieniu nie zauważył, że zaskarżona decyzja została uchylona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z 1 października 2004 r. (...) uchyliło zaskarżoną decyzję, uwzględniając w całości skargę. Z tego względu postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło przed dniem podjęcia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 189 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego ze względu na brak podstaw do zastosowania w sprawie art. 204 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.