II SA/Gd 938/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 20 października 2004r na rozprawie sprawy ze skargi L. Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2002r sygn. akt [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 27 lipca 2001 roku w częściach orzekających o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 maja 2000r. nr [...] (pkt 1) i o przyznaniu L. Cz. dodatku mieszkaniowego w okresie od 1 maja 2000r. do 31 października 2000r. w wysokości 279,74 zł miesięcznie (pkt 2), 2. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji i decyzji Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2001 roku nr [...] w częściach zobowiązujących L. Cz. do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku (pkt 3), 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. Cz. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując przepisy art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art.43 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. z 1998 r. Nr 120 poz. 787 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 lipca 2001 r. w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego L. Cz.. Decyzja organu I instancji, wydana po wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 30.05.2000 r. o przyznaniu L. Cz. dodatku mieszkaniowego na 6 miesięcy w wysokości 582,03 zł, orzekała o uchyleniu wskazanej decyzji na mocy art.151 § 1 pkt 2 k.p.a., przyznaniu wnioskodawcy dodatku mieszkaniowego w wysokości 279,74 zł w okresie od 1.05.2000 r. do 31.10.2000 r. i zobowiązaniu L. Cz. do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku od 1.05 do 31.08.2000 r. w podwójnej wysokości tj. – kwoty 2418,32 zł. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ orzekający w I instancji po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że dodatek mieszkaniowy wyliczony został pierwotnie w oparciu o nieprawidłowe dane tj. – znacznie zawyżoną łączną kwotę wydatków na mieszkanie w kwietniu 2000 r. W wydatkach przyjęto koszt zużycia wody, jaki zadeklarował najemca w piśmie do spółdzielni mieszkaniowej z dnia 1.04.2000 r. podczas, gdy rzeczywiste miesięczne zużycie wody było niższe. Organ przyjął, że zamiast łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc, potwierdzonej przez Spółdzielnię w wysokości 835,88 zł, wydatki te powinny wynosić 528,91 zł, a w konsekwencji przyznany dodatek mieszkaniowy powinien być niższy (279,74 zł miesięcznie). Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734), jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek mieszkaniowy przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku, osoba otrzymująca dodatek zobowiązana jest do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości (dało to kwotę 2418,32 zł.) Potwierdził tym samym rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta (które w tej części wydano na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art.43 ust. 4 cyt. ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych). W odwołaniu od decyzji organu I instancji i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego L. Cz. wniósł o uchylenie decyzji. Skarżący zarzucił, że decyzje są niezgodne z prawem, bowiem ubiegając się o dodatek mieszkaniowy, przedstawił wysokość wydatków rzeczywiście poniesionych i potwierdzonych przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]". Następnie okazało się, że inną dokumentacją dotyczącą zużycia wody dysponuje Spółdzielnia Mieszkaniowa, a inną skarżący. Również niesłuszne jest uwzględnienie w kwietniu 2000 r. dochodu w wysokości 1075,49 zł z tytułu umowy zlecenia, gdyż wynagrodzenie skarżący otrzymał dopiero w maju, więc – nie podał tego składając wniosek o dodatek mieszkaniowy. Całe postępowanie odbyło się poza plecami skarżącego, który został niesłusznie obarczony winą i obowiązkiem zwrotu dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast w częściach zobowiązujących L. Cz. do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego rozstrzygnięcia organów wydane zostały bez podstawy prawnej. Ostateczna decyzja administracyjna w sprawie dodatku mieszkaniowego podlega ochronie, zgodnie z wyrażoną w art. 16 ust. 1 k.p.a., zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Oznacza to, że uchylenie, zmiana, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. Oznacza to również i to, że jeżeli istnieją przesłanki do zastosowania któregoś z wymienionych, nadzwyczajnych trybów postępowania, to rozstrzygnięcie powinno odpowiadać zasadom przewidzianym dla tych trybów w kodeksie postępowania administracyjnego. Jeżeli w sprawie rozstrzygniętej ostateczną decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy okaże się, że istnieją pozytywne przesłanki do wznowienia postępowania, to w jego wyniku może zapaść jedynie decyzja przewidziana art. 151 k.p.a. z jedynym wyjątkiem, który przewiduje art. 43 ust. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.). Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, stąd jego zasady będą przesądzały o sposobie rozstrzygnięcia w przypadku wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją przyznającą dodatek mieszkaniowy. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę, że wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wysokość ponoszonych wydatków na lokal, jak i średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego ma wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego. Organ I instancji w piśmie z 8 września 2000 r. wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o podanie dowodów potwierdzających zasadność ustalenia wydatków na mieszkanie skarżącego za miesiąc kwiecień 2000 r. Wskazał ponadto, że sposób ustalania przez Spółdzielnię należności z tytułu zużycia wody na podstawie wniosku o zwiększenie normy zamiast na podstawie faktycznego zużycia wody w oparciu o wskazania wodomierza świadczy o rażących nieprawidłowościach stanowiących podstawę do nadużyć. Wskazać jednak należy, że skomplikowany sposób ustalania opłat za wodę przyjęty przez spółdzielnię mieszkaniową nie oznacza w prostej drodze, że skarżący we wniosku z dnia 15.05.2000 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego podał nieprawdziwe dane o wysokości ponoszonych wydatków na lokal za miesiąc kwiecień 2000 r. – tym bardziej, że kwota tych wydatków (835,88 zł) została potwierdzona przez spółdzielnię mieszkaniową w przedmiotowym wniosku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny uwzględnić, że w sytuacji, gdy lokal jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalację ciepłej wody, wydatki poniesione na lokal, stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, przyjmuje się w pełnej, faktycznej wysokości poniesionej przez wnioskodawcę (por. uchwała 5 sędziów NSA z 30 października 1995 r. sygn. akt VI SA 3/95 ONSA 1996/1/2). Co do kwestii nie wykazanego przez L. Cz. w deklaracji o dochodach, wynagrodzenia za kwiecień 2000 r. w kwocie 1075,49 zł., Sąd zauważa, iż organy nie wyjaśniły dostatecznie, kiedy nastąpiła wypłata tej kwoty. Według twierdzeń skarżącego otrzymał ją dopiero w maju 2000 r., natomiast zaświadczenie Zespołu Szkół Przemysłu Spożywczego z dnia 14.12.2000 r. wątpliwości tej nie usuwa. W świetle powyższego oraz uchwały 5 sędziów NSA z dnia 20 maja 2002 r. (sygn. akt OPK 23/02 ONSA 2003/1/13), który orzekł, iż dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), jest wypłacone wynagrodzenie za pracę – koniecznym staje się przeprowadzenie przez organy administracji oceny co do wysokości dodatku mieszkaniowego w okresie od 1.05.2000 r. do 31.10.2000 r. Nadto Sąd zauważa, że organ odwoławczy powinien rozpoznać ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Oznacza to, że organ wyższego stopnia nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznawania odwołania (por. wyrok NSA z 24.02.1992 r. sygn. akt 49/92). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wypowiedziało się, jakie znaczenie dla sprawy ma treść obowiązującego w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji, przepisu art. 7 ust.10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71 poz.734) stanowiącego, iż zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art.19 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych - sprawy wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2002 r.) prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przechodząc do rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organów w częściach zobowiązujących skarżącego do zwrotu niesłusznie pobranych kwot dodatku wskazać należy, iż art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowił w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta, że jeżeli w wyniku wznowienia postępowania stwierdzono, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku albo że przyznano go w nadmiernej wysokości, osoba otrzymująca dodatek mieszkaniowy jest zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranych kwot w podwójnej wysokości. Należności te, wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi, podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji. W obowiązującej od 1 stycznia 2002 r. ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) znajduje się odpowiednik art. 43 ust. 4 ustawy z 2 lipca 1994 r. przewidujący również, że należności z tytułu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego wraz z odsetkami i kosztami egzekucyjnymi podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji (art. 7 ust. 9 ustawy – powołany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji). Powyższe przepisy posłużyły organom administracji jako podstawa prawna wydania decyzji zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolity jest pogląd, że przepis art. 145 § 1 k.p.a. ogranicza przedmiot wznowienia postępowania tylko do sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie, w której wznowiono postępowanie administracyjne, było przyznanie skarżącemu dodatku mieszkaniowego w określonej wysokości, to przedmiotem badania w toku wznowionego postępowania administracyjnego mogła być jedynie ta kwestia. Przepisy art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie dawały podstawy do rozszerzenia kompetencji organu administracji, podejmującego decyzję administracyjną w trybie art. 151 § 1 k.p.a., o dodatkowe rozstrzygnięcie, zobowiązujące do zwrotu nienależnie pobranych kwot dodatku mieszkaniowego (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1373/00, wyrok NSA z 23 września 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1712/98, oraz wyrok NSA z 26 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1801/98). Zdaniem Sądu, art. 43 ust. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie mogły być w ogóle podstawą wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości. Zobowiązanie takie wynikało bowiem wprost z mocy powyższych przepisów, a zapis, w myśl którego należność obejmująca podwójną wysokość nienależnie wypłaconego dodatku mieszkaniowego podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji, należało rozumieć jako podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (w zakresie wynikającym z omawianych przepisów), w razie ostatecznego uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego z powodu stwierdzenia, że dodatek przyznano na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku. Decyzje organów obu instancji w części zobowiązującej skarżącego do zwrotu nienależnie przekazanego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości wydane zostały bez podstawy prawnej. Zachodziła zatem podstawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w tym zakresie, wymieniona w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, z tym że ponieważ art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) nakazuje stosować dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych w sprawach, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, to wobec uwzględnienia skargi Sąd zasądził koszty postępowania na rzecz skarżącego na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.