GSK 637/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Chromicki, Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski (spr.), Hanna Szafrańska-Falkiewicz, Protokolant Eliza Skibińska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. Spółki z o.o. w K. od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 14 listopada 2003 r. sygn. akt I SAB/Łd 6/03 w sprawie ze skargi P. K. Spółki z o.o. w K. na bezczynność Rady Powiatu Poddębickiego w przedmiocie niewykonania obowiązku podjęcia uchwały o zakładach opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "P. K." Spółki z o.o. w K. na rzecz Powiatu Poddębickiego kwotę 120,- (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Łodzi na posiedzeniu niejawnym postanowieniem z dnia 14 listopada 203 r. sygn. akt I SAB/Łd 6/03 odrzucił skargę "P. K." Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w K. na bezczynność Rady Powiatu Poddębickiego w przedmiocie "niewykonania obowiązku podjęcia uchwały o zakładach opieki zdrowotnej". W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. Nr 91, poz. 578 ze zm. ), z którego wynika, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W świetle powyższej regulacji zasadne jest by podmiot skarżący wykazał istnienie tegoż interesu. W niniejszej sprawie strona skarżąca - "P. K." Sp. z o.o. w K., wniosła skargę na bezczynność Rady Powiatu Poddębickiego w przedmiocie niewydania uchwały, na mocy której nastąpiłaby zmiana formy gospodarki finansowej lub likwidacja Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Poddębicach, a którego skarżąca jest wierzycielem. Należy zauważyć - podkreślił Sąd - iż strona skarżąca nie jest członkiem samorządowej wspólnoty powiatowej, a zatem akty prawodawstwa lokalnego, które oddziałują jedynie w ramach tejże wspólnoty, z zasady, wobec niej nie skutkują. Ponadto skarżącą wiążą z SP ZOZ-em relacje o charakterze cywilnoprawnym ( wierzyciel-dłużnik ), zaś uprawnienie do złożenia skargi na bezczynność organu, wywodzi ona z braku zaspokojenia swych roszczeń cywilnych. Zgodnie z treścią art. 2 kodeksu postępowania cywilnego właściwym do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych są sądy powszechne; kierowanie więc skargi do NSA nie jest właściwe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 13 czerwca 1967r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych ( Dz.U. Nr 24, poz. 110 ze zm. ) w związku z art. 36 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji. Od ww. postanowienia "P. K." sp. z o. o. wniosła skargę kasacyjną. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego: art. 88 ust.1 w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zwanej dalej u.s.p.) poprzez błędną interpretację interesu prawnego po stronie skarżącej, a także art. 60 ust. 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (zwanej dalej u.z.o.z.) przez nieuwzględnienie przez organ administracji publicznej obowiązku określonego w tych przepisach. Skarżąca podziela pogląd Sądu, że - jako wierzyciel - powiązana jest ze SP ZOZ w Poddębicach wyłącznie więzią o charakterze cywilnoprawnym. Jeśli więc ZOZ nie jest w stanie pokryć we własnym zakresie ujemnego bilansu finansowego, organ administracji publicznej ma obowiązek podjęcia uchwały o zmianie formy gospodarki finansowej takiego zakładu albo o jego likwidacji. Powyższe uchwały zatem wywierają ten skutek w sferze cywilnoprawnej wierzycieli, że w miejsce zlikwidowanego bądź przekształconego zakładu, jako strony stosunków cywilnoprawnych, wstępuje inny podmiot. W przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawą interesu skarżącej są przede wszystkim przepisy Kodeksu cywilnego (art. 535) i cesji wierzytelności (art. 509 i n.). Zdaniem skarżącej, rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącej przez bezczynność Rady Powiatu Poddębickiego ma okoliczność, iż "pewne korzystne zmiany w tym stosunku powinny nastąpić z mocy uchwały Rady Powiatu, a nie następują, albowiem organ ten nie przejawia aktywności, naruszając tym samym obowiązek wyraźnie określony przepisem prawa, to jest art. 60 ust.3 u.z.o.z. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu Poddębickiego wskazała na zasadność postanowienia o odrzuceniu skargi wydanego przez NSA OZ w Łodzi i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Trafnie wnoszący skargę kasacyjną postrzega, że w świetle powoływanego art.60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408, ze zm.) jeżeli ujemny wynik finansowy samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być pokryty we własnym zakresie, organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, wydaje rozporządzenie lub podejmuje uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu lub o jego likwidacji. Przy czym, organ ten pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania, z jednoczesnym uwzględnieniem okoliczności, iż ujemny wynik finansowy sp zoz nie może być podstawą do zaprzestania działalności, jeśli dalsze istnienie tego zakładu uzasadnione jest celami i zadaniami, do których realizacji został utworzony, a których nie może przejąć inny zakład w sposób zapewniający nieprzerwanie sprawowanie opieki zdrowotnej nad ludnością. Jednakże wnoszący skargę do sądu administracyjnego (NSA OZ w Łodzi) w trybie art. 87, bądź też art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) musi wykazać, ze istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżona uchwałą - polegający na tym, że uchwała, bądź bezczynność rady powiatu narusza jego interes prawny "z zakresu administracji publicznej". Interes prawny z zakresu administracji publicznej nie należy utożsamiać z interesem cywilnym wskazanym przez skarżąca spółkę, aczkolwiek może on wywoływać skutki w sferze cywilnoprawnej. Wypływa on z ochrony dobra publicznego, ma po stronie organu obowiązek realizacji zadań publicznych, co do zasady - umocowanie w normach prawa administracyjnego i służy zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej (por. m.in. uchwały TK z dnia 23 czerwca 1993 r. W 3/92 i z dnia 24 września 11997 r., które w szerokim uzasadnieniu prowadzą w efekcie do tego wniosku). Warto wziąć pod uwagę i ten aspekt sprawy, ze jakkolwiek nie można wyłączyć z pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej aktów kierownictwa wewnętrznego, gdyż sfera wewnętrzna administracji jest jednym z obszarów działalności administracji publicznej, to w przypadku zaskarżenia takiej uchwały ( bezczynności organu administracji publicznej) decydujące znaczenie będzie miało publicznoprawne kryterium interesu prawnego skarżącego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi bowiem o rozstrzygnięcie kwestii legalności administracyjnoprawnego aktu prawnego (bezczynności), natomiast przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym mogą być wyłącznie roszczenia cywilnoprawne. Nie budzi zaś wątpliwości, że skarżąca spółka nie jest położona na terenie Powiatu Poddębickiego, a zatem nie należy do społeczności lokalnej Powiatu Poddębickiego, zaś swój interes prawny jednoznacznie wywodzi wyłącznie w oparciu o istniejący pomiędzy nią a SP ZOZ w Poddębicach stosunek cywilnoprawny na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. W analizowanym zakresie interes prawny skarżącej spółki wywodzony ze stosunku cywilnoprawnego, poprzez wskazanie na niezaspokojenie jej roszczeń cywilnoprawnych i nadal posiadaną przez nią wierzytelność w odniesieniu do SP ZOZ w Poddębicach (posiadającego osobowość prawną) i znajdujący ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym nie dotyczy więc sprawy " z zakresu administracji publicznej" Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia nieograniczonej kompetencji nadzoru osób trzecich nad jednostką samorządu terytorialnego w sprawach jej własnych zadań publicznoprawnych. Obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w brzmieniu " ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o decyzjach, postanowieniach, innych aktach lub czynnościach oraz o sprawach z zakresu administracji publicznej, należy przez to rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy wymienione w ust. 2, które nie mają charakteru cywilnoprawnego" również nie dawał prawem dopuszczalnej podstawy do konkurencyjnego środka egzekucji jej praw w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 88 u.s.p. Ograniczenie to wypływa również z art. 3 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego tego rodzaju "bezczynność" Rady Powiatu Poddębickiego nie mogła być zaskarżona na podstawie ww. przepisów ustawy o samorządzie powiatowym do sądu administracyjnego, co też trafnie orzeczono w zaskarżonym postanowieniu. Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwioną podstaw. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ww. ustawy.