III SA/Lu 447/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita (spr.), Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Referent stażysta Marcin Małek, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]czerwca 2004r. Nr w przedmiocie zatwierdzenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji gruntów i założenia ewidencji budynków oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 55 i § 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) – po rozpatrzeniu odwołania J. E. od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], orzekającej o zatwierdzeniu operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków obrębu H., w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej przed modernizacją numerem 220a/20, a po modernizacji numerem 646, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...] orzekł o zatwierdzeniu operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. C., powstałego w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i założenia ewidencji budynków w granicach administracyjnych tego obrębu. Po rozpatrzeniu odwołania J. E. od wyżej wymienionej decyzji organu I instancji, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uchylił ją ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego w toku postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Starosta decyzją z dnia [...], Nr [...] orzekł o zatwierdzeniu operatu opisowo – kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gm. C. w części dotyczącej jednostki rejestrowej Nr G – 160. Od tej decyzji J. E. również się odwołał, zarzucając jej naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Uznając zarzuty odwołania, organ II instancji ponownie uchylił przedmiotową decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego Starosta wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., Nr [...], obecnie skarżoną przez J. E. W wyniku rozpatrzenia ostatniego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uznał, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Postępowanie związane z aktualizacją i modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków regulują przepisy § 55 i 56 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z powyższymi przepisami, kompleksowa modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę między innymi w celu: - uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, - modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu. Zasady i tryb działań modernizacyjnych, wykonywanych kompleksowo zakreślają przepisy rozdziału 2 rozporządzenia, z zastrzeżeniem § 82, który stanowi, że w przypadku ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. Ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w przypadku, jeśli brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych i jeśli na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością zakreśloną przepisami rozporządzenia. W sytuacji, gdy w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym brak jest dokumentacji, na podstawie której można byłoby wykazać przebieg granic działek ewidencyjnych lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, dane dotyczące przebiegu granic tych działek pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych, poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie. O czynnościach ustalenia przebiegu granic wykonawca zawiadamia właściwe podmioty, wzywając do stawienia się na gruncie w wyznaczonym terminie oraz informując strony o skutkach niestawiennictwa. Ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób zainteresowanych. Ustalone punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar – § 38 rozporządzenia. Spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji. W razie ich wystąpienia, przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wskazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub w wyniku pomiaru stanu posiadania na gruncie – § 39 rozporządzenia. Działając na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa, Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. wezwał zainteresowane strony do stawienia się na gruncie w celu ustalenia przebiegu linii granicznych pomiędzy działkami Nr 220a/18, Nr 220a/20 i Nr 1000/4. W dniu [...] grudnia 2003 r. sporządzony został protokół, który podpisali: pracownik Starostwa Powiatowego, wykonawca roboty oraz właściciele spornych nieruchomości. Z treści protokołu wynika, że przebieg linii granicznej pomiędzy działkami Nr 220a/20 i Nr 1000/4 strony ustaliły zgodnie ze stanem wykazanym w procesie modernizacji operatu ewidencji gruntów, natomiast przebieg linii granicznej pomiędzy działkami Nr 220a/18 i Nr 220a/20 nie został przyjęty, gdyż strony nie przyjęły wspólnego stanowiska, dlatego też należy przyjąć, że w tym przypadku powstał spór graniczny. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Starosta stwierdził, że dane zawarte w dokumentacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczące tych działek są bardzo złej jakości, a co za tym idzie nie są wiarygodne, w związku z tym przebieg spornej linii granicznej ustalono na podstawie stanu posiadania na gruncie – w tym miejscu na długości około 40 metrów znajduje się płot z siatki drucianej. W tym stanie prawnym i faktycznym, uwzględnienie żądania J. E. o dokonanie zmiany w przebiegu spornej granicy w postępowaniu modernizacyjnym nie miałoby podstaw prawnych. Na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego J. E. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w której wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż organy administracji bezprawnie wydały decyzję o zatwierdzeniu operatu opisowo – kartograficznego modernizacji gruntów i budynków, i założeniu ewidencji budynków obrębu H., bez wcześniejszego przeprowadzenia postępowania ustalającego, jaka jest rzeczywista granica pomiędzy jego działką Nr 220a/20, a działką Nr 220a/18. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Mając na uwadze art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Mając na uwadze granice kognicji sądu administracyjnego, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem pozostaje ona w zgodności z obowiązującym prawem. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Mając na uwadze powyższe, dołączona przez skarżącego do akt sprawy "Instrukcja Techniczna G-5 Ewidencja Gruntów i Budynków", nie jest źródłem prawa i jej postanowienia nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Podzielić należy pogląd organu odwoławczego, wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie dotyczące zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gmina C., dokonane zostało zgodnie z wymogami określonymi w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. nr 38, poz. 454). Kwestionowane przez skarżącego ustalenie granic działki Nr 646 (wcześniej oznaczonej Nr 220a/20), stanowiącej jego własność, miało miejsce w związku z przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i założeniem ewidencji budynków w obszarze obrębu H., gmina C., zakończonych wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo – kartograficznego ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z § 55 cyt. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków modernizacja ewidencji polega na podjęciu zespołu działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych w celu: 1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia, 2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu, 3) poprawy funkcjonowania informatycznego systemu obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Zgodnie z przepisem § 56 cyt. rozporządzenia działania modernizacyjne, wykonuje się zarówno w sposób ciągły, w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego jak i kompleksowo na zasadach i w trybie określonych przepisami rozdziału 2, z zastrzeżeniem § 82. Zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami w niniejszej sprawie organ administracji wykazał przebieg granic działek ewidencyjnych w projekcie operatu geodezyjno – kartograficznego stosując § 36 – 38 (rozdziału 2-go) rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Jako, że spory graniczne zgodnie z § 39 cyt. rozporządzenia nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji, organy ustaliły przebieg spornych granic działek nr 220a/20 (która po modernizacji operatu uzyskała nowe oznaczenie – Nr 646) należącej do skarżącego i 220a/18, należącej do M. S., na podstawie faktycznego stanu użytkowania – wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Takie ustalenie granic działek nastąpiło w związku z faktem, iż organy nie posiadały dokumentacji geodezyjnej określonej w § 36 rozporządzenia, a w czasie postępowania dotyczącego ustalenia przebiegu granic działek na gruncie, określonego w § 37 i § 38 rozporządzenia, nie doszło do zgodnego oświadczenia stron w tym przedmiocie. Warto zauważyć, iż powierzchnia działki skarżącego wynosiła (zgodnie z danymi zawartymi we wcześniejszym rejestrze gruntów, k. 8) przed modernizacją 0,29 ha, a po modernizacji 0,31 ha (nowy rejestr gruntów, k. 29), co oznacza, iż w przedmiotowym postępowaniu nie nastąpiło uszczuplenie jej wielkości. Ubocznie podnieść należy, że ewidencja gruntów jest tylko zbiorem informacji (art. 20, 22 i 24 cyt. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), którego zasoby nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygania sporów o własność, czy też sporów granicznych. Owa ewidencja rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające, zaś jej zapisy nie są źródłem praw do nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, o ile skarżący uważa, że granice nieruchomości są odmienne od wskazanych w ewidencji gruntów i budynków, to spór w tym zakresie nie może być rozstrzygnięty w postępowaniu dotyczącym ewidencji gruntów, lecz w innym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 i nast. cyt. ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.