I OSK 29/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 4/II SA/Wr 2764/03 w sprawie ze skargi Artura K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 17 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. 4/II SA/Wr 2764/03, uchylił zaskarżoną przez Artura K. decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia 17 listopada 2003 r. (...), wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, wydane w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Przedmiotową decyzją Komendant Wojewódzki Policji w W. - na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, art. 92 i art. 97 ustawy z dnia 6 kwietnia 1999 r. o Policji /t.j. Dz.U. 2002 nr 7 poz. 58 ze zm./ oraz par. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w W. z dnia 16 września 2003 r. (...), odmawiającą Arturowi K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy - powołując się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, tj. fakt przyznania skarżącemu w dniu 1 października 1995 r., na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego w W. przy ul. O. 19A/89 oraz na art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i par. 1 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia - wywiódł, że ponieważ skarżący posiada lokal mieszkalny o statusie prawa do spółdzielczo-własnościowego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, to okoliczność ta wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Artur K. złożył skargę na powyższą decyzję zarzucając jej m.in. błędne przyjęcie, że skarżący posiada lokal mieszkalny, skoro zajmowany przez niego lokal ma powierzchnię 13 m2, a zatem mniejszą niż określona w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, określające normy powierzchni mieszkalnej przysługujące policjantom. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takie jak przydział lokalu mieszkalnego czy prawo do równoważnika pieniężnego. Stosownie do art. 95 powołanej ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 tej ustawy. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99, Sąd I instancji stwierdził, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni lokalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc może otrzymać w myśl art. 92 ustawy, równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Zaś fakt, iż posiadany przez skarżącego lokal ma mniejszą powierzchnię niż przysługująca zgodnie z normami mieszkalnymi, nie pozbawia tego lokalu charakteru mieszkalnego. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie obowiązywały już w czasie rozpatrywania tej spraw. Jednakże stosownie do par. 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz.U. nr 131 poz. 1469/, lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia, to jest dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniami wskazanymi w rozporządzeniu. W myśl zaś par. 3 tego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Tak więc w czasie orzekania przez organy, skarżącemu niewątpliwie przysługiwał lokal mieszkalny o powierzchni co najmniej 14 m2. Komendant Wojewódzki Policji w W. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "lokal mieszkalny" jest tożsame z pojęciem "lokalu mieszkalnego" użytym we art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, pomimo odmiennego brzmienia obu norm prawnych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że przesłanką wyłączającą prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest brak lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej co najmniej normom zaludnienia, gdyż z samej treści przepisu wynika, że przesłanką ujemną do przyznania takiego równoważnika jest już posiadanie lokalu mieszkalnego, a okoliczność jego powierzchni poniżej norm zaludnienia, nie jest objęta treścią tego przepisu. Objęta jest treścią art. 88 ust. 1 ww. ustawy, ale nie zostało to powtórzone w art. 92 ust. 1. Uznając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż pojęcia lokalu mieszkalnego użyte w powoływanych przepisach nie są tożsame. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Artur K. wniósł o jej oddalenie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi, które zakreślił zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji bowiem ten tylko przepis został powołany w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu należy uznać, iż nie jest on zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu dokonał bowiem prawidłowej wykładni tego przepisu w zakresie użytego w nim pojęcia "lokalu mieszkalnego". Wskazać należy, iż powołana ustawa o Policji nie zawiera ustawowego określenia tego pojęcia, nie odsyła też w tym zakresie do innych ustaw. Tak więc należało dokonać interpretacji tego pojęcia w oparciu o przepisy ustawy o Policji. Bezsporne jest, iż w art. 88 zostało sprecyzowane prawo policjanta do lokalu mieszkalnego, ale również zakres tego pojęcia, tak w kontekście jaki to ma być lokal mieszkalny i gdzie położony. Nie ma więc żadnych podstaw do przyjęcia, iż w art. 92 ust. 1 ww. ustawy mowa jest o jakimś innym nieokreślonym pojęciu lokalu mieszkalnego niż to wynika z art. 86 ust. 1. Taka interpretacja tego przepisu wynika z wykładni systemowej, ale również celowościowej. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, z ustawowego prawa policjanta do lokalu mieszkalnego wynikają określone formy zaspokojenia tych potrzeb. Ich realizacja związana jest ściśle z przysługującym prawem do lokalu mieszkalnego. Stanowią one bowiem zastępczą formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta. Taką formę stanowi uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe czy też równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Nie chodzi tutaj o brak jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego ale lokalu mieszkaniowego do jakiego policjant ma prawo na podstawie art. 88 ustawy o Policji. Jeżeli prawa tego nie zrealizowano tj. policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej odpowiadającego określonym normom zaludnienia, to przysługuje mu stosowny równoważnik pieniężny. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.