II SA/Wr 2764/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia 17 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania; III. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia 16 września 2003 r. Nr [...] Komendant Miejski Policji we W., wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 104 kpa, art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918), odmówił skarżącemu A. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, w o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. Komendant Miejski Policji wskazał, iż ze złożonych dokumentów wynika, że skarżący rozpoczął służbę w Policji od dnia 20 sierpnia 1996 r. i z dniem 20 sierpnia 1999 r. został mianowany policjantem w służbie stałej. W dniu 1 października 1995 r. na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] na warunkach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu uzyskał lokal mieszkalny we W. przy ul. O. [...]. W związku z powyższym organ I instancji uznał, że skarżący posiada lokal mieszkalny, który chociaż nie odpowiada przysługującym normom mieszkaniowym, stanowi jego własność (posiada tytuł prawny) i w którym zamieszkuje, a tym samym przysługuje mu prawo do równoważnika za remont lokalu. Ponadto skarżący ma prawo do ubiegania się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, odpowiadającego przysługującym mu normom powierzchni (min. 14 m-). Z tych też względów - zdaniem Komendanta Miejskiego Policji we W. - równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji A. K. wniósł o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Podkreślił w szczególności, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie spełnia żadnego z kryteriów "lokalu mieszkalnego", przewidzianego w aktach prawnych, ponieważ liczy 13,1 m- powierzchni mieszkalnej, a minimalna powierzchnia lokalu mieszkalnego, która mu przysługuje wynosi 14 m-. Decyzją z dnia 17 listopada 2003 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji we W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 92 i art. 97 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy potwierdzając ustalenia faktyczne dokonane przez Komendanta Miejskiego Policji we W. i przywołując art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia wywiódł, że ponieważ skarżący posiada lokal mieszkalny o statusie prawa do spółdzielczo-własnościowego lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, to okoliczność ta na podstawie wyżej powołanych przepisów wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i dlatego decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Na powyższą decyzję A. K. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, iż nie podejmuje ona merytorycznej polemiki z argumentami zawartymi w odwołaniu, w 9/10 zawiera "przepisanie" stanu faktycznego sprawy z użyciem zwrotów deprecjonujących skarżącego, takich jak: "jego zdaniem...", "uważa on...", "uważa dalej...", "zadaje pytanie..." itp., a ponadto zawiera nieprawdę podając, że skarżący posiada lokal mieszkalny statusie prawa do spółdzielczo-własnościowego lokalu, skoro zajmowany przez niego lokal ma powierzchnię 13 m-. Powołał się przy tym na przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, określające normy powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantom. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Ustosunkowując się do podniesionego w skardze zarzutu używania przez organ zwrotów deprecjonujących skarżącego Komendant Wojewódzki Policji we W. oświadczył, że posługiwał się jedynie normalnie używanymi zwrotami dla przejrzystości i rozróżnienia, co jest zdaniem skarżącego, a co jest zdaniem organu. Zaznaczył ponadto, że przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów obecnie już nie obowiązują. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tak więc obecnie właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.) stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, takie jak przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Stosownie do przepisu art. 95 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, i równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 mówiącą, iż "stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.), policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny, odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy)". Uchwała ta co do zasady ma również zastosowanie do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Posiadaniem przez policjanta odpowiedniego lokalu jest zaś - w myśl art. 95 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy - posiadanie w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego, odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Identyczne stanowisko prezentowane było w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt I SA 658/99 - LEX nr 55283 oraz z dnia 23 lipca 1999 r. sygn. akt I SA 866/98 - LEX nr 48581) i jako trafne ma w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie. Niezgodne zaś z nim stanowisko organów administracyjnych uznać trzeba za naruszenie prawa materialnego, to jest wskazanych wyżej przepisów ustawy o Policji, mające wpływ na wynik sprawy. Słusznie zatem skarżący kwestionował zgodność z prawem przedmiotowych decyzji. Ustosunkowując się do dalszych podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić jednak trzeba, iż w odniesieniu do zarzutu używania przez organ zwrotów deprecjonujących skarżącego należy zgodzić się z Komendantem Wojewódzkim Policji we W., że w decyzji swojej organ ten posługiwał się jedynie zwrotami normalnie używanymi dla przejrzystości formułowanych zapisów i rozróżnienia, co jest zdaniem skarżącego, a co jest zdaniem organu. W użytych przez organ odwoławczy zwrotach nie ma nic obraźliwego, ani też deprecjonującego lub lekceważącego kogokolwiek. Nie można też określać argumentacji organu II instancji jako zawierającej nieprawdę przez przyjęcie, że skarżący posiada lokal mieszkalny o statusie prawa do spółdzielczo-własnościowego lokalu, skoro zajmowany przez niego lokal ma powierzchnię 13 m-. To, że lokal ma mniejszą powierzchnię od 14 m- nie było przecież przez organ odwoławczy kwestionowane. Fakt zaś, że policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej i - jak wyżej podkreślono - w tej sytuacji może otrzymać przewidziany w art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, nie pozbawia posiadanego przez policjanta lokalu charakteru mieszkalnego, chociaż jest to lokal o powierzchni mniejszej niż przewidziana przez odpowiednie przepisy i nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (ale w rozumieniu np. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm. - tak). Natomiast powoływanie się przez skarżącego na przepisy zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, które już nie obowiązywały w czasie rozpatrywania tej sprawy, nie ma żadnego merytorycznego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem wypada, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1469) lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia, to jest dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniami wskazanymi w rozporządzeniu. W myśl zaś § 3 tego rozporządzenia norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Tak więc w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracyjne skarżącemu niewątpliwie przysługiwał lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej co najmniej 14 m-. W tym stanie rzeczy - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji. W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie jednak nie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie, ponieważ ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie tworzyły po stronie skarżącego żadnych praw, ani nie nakładały na niego żadnych obowiązków. Nie miały zatem cech wykonalności.