II SA/Wr 1333/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Barbara Adamiak - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. Oddział Zamiejscowy w W. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - pylicy płuc, uchyla zaskarżoną decyzję. W decyzji z dnia [...] r., Nr [...] Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. orzekł o braku podstaw do stwierdzenia u H. B. choroby zawodowej w postaci pylicy płuc. W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia w celu stwierdzenia choroby zawodowej, W uzasadnieniu odwołania H. B. wyraził zapatrywanie, iż rozpatrzenie sprawy pylicy płuc powinno być połączone ze sprawą przewlekłego zapalenia oskrzeli, z uwagi na dotyczące obu chorób dolegliwości układu oddechowego. Strona zarzuciła też, że sprawa jego choroby nie była wnikliwie rozpatrzona. H. B. podkreślił w odwołaniu, że w latach [...] -[...] pracował w szczególnie trudnych warunkach, w związku z czym odczuwa dolegliwości związane z chorobami dróg oddechowych. Według niego, takie schorzenia są wynikiem pracy w koksowni, występują tam nagminnie i powinny stanowić podstawę stwierdzenia choroby zawodowej. Strona zakwestionowała dotychczasowe wyniki badań lekarskich i poprosiła o skierowanie na badania konsultacyjne do Instytutu Medycyny Pracy. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. Oddział Zamiejscowy w W., po rozpatrzeniu odwołania H. B., wydał w dniu [...] r. decyzję Nr [...] , w której utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, powołując jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18. listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził, że H. B. zatrudniony był od [...] r. do [...] r. w Zakładach "A" w W. w Oddziale Piecowni Zakładu Nr [...], na następujących stanowiskach: wózkarz koksu ([...] r.), zalepiacz drzwi piecowych (w latach [...]-[...]), I ubijacz węgla (lata [...]-[...]) i I gaziarz ([...]-[...]). Od [...] r. jest na rencie. DWIS przyznał, iż podczas wykonywania obowiązków służbowych strona była narażona na szkodliwe działanie: surowego gazu koksowniczego zawierającego tlenek węgla, amoniak, fenol, dwutlenek siarki oraz substancje smoliste, pył węgłowy i koksowy, wysokie temperatury i hałas. Na stanowiskach pracy H. B. występowały przy tym przekroczenia obowiązujących normatywów higienicznych składników gazu koksowniczego, substancji smolistych i zapylenia. W dniu [...]r. strona była badana w Poradni Przeciwpyliczej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W.. Nie rozpoznano wówczas pylicy płuc. Na podstawie tego właśnie badania zapadła pierwszoinstancyjna decyzja. D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny, uwzględniając argumentację zawartą w odwołaniu, zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o ponowne przebadanie zainteresowanego. H. B. nie zgłosił się na badania w Klinice Instytutu w żadnym z dwóch wyznaczonych przez Instytut terminach: [...]r. i [...]r. Z wyjaśnień strony wynika, że powodem nie-zgłoszenia się na badania konsultacyjne były przyczyny natury zdrowotnej odwołującego się: pobyt w szpitalu (zabieg odbarczenia kanału nadgarstka prawego), a ponadto bardzo zły stan zdrowia, tj. stany po przebyciu dwóch zawałów, udarze mózgu i występujące wysokie ciśnienie oraz tętniak. Okoliczności te potwierdzały załączone do pisma wyjaśniającego strony: "Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności" z dnia [...] r. oraz "Karta informacyjna leczenia szpitalnego" w dniach [...]-[...]r. w Prywatnej Lecznicy w P.. H. B. zaproponował także "zaocz- Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1333/02 ne" rozstrzygnięcie w sprawie choroby zawodowej, w oparciu o dokumenty lekarskie dotyczące jego stanu zdrowia i wydanie decyzji zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego. Mając na względzie wszystkie te okoliczności D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, że nie ma podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Organ ten wywodził, iż w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych Inspektor Sanitarny może podjąć decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej jedynie w oparciu o rozpoznanie i zgłoszenie choroby zawodowej otrzymane z placówki do tego uprawnionej. W rozpatrywanej sprawie, organ odwoławczy dysponował jedynie negatywnym orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...]r. Zdaniem organu, wskazane w tym orzeczeniu, niewielkie zmiany w obrazie radiologicznym płuc, wraz ze wskazaniem kolejnego monitorowania obrazu płuc za 24 miesiące, upoważniają H.B. do dalszej obserwacji w kierunku oceny stopnia i charakteru ewentualnych zmian w płucach, w kierunku choroby zawodowej pylicy płuc, która może z czasem się ujawnić. DWIS podniósł też, iż dołączane przez stronę - w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego - zaświadczenia o stanie zdrowia, wydane przez nieuprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych placówki medyczne, nie mogły być wykorzystane przez organ drugiej instancji do zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, nie przeprowadzenie badań w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., a w konsekwencji - brak pozytywnego orzeczenia uprawnionej jednostki medycznej, uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji zaskarżonej w trybie nadzoru instancyjnego. H. B. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem, czemu dał wyraz w skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wnosząc w niej o uchylenie drugo instancyjnej decyzji. W skardze podkreślono, że organ odwoławczy, w żadnym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji, nie zakwestionował tego, iż przez wiele lat strona była narażona na szkodliwe czynniki w środowisku pracy, które mogły wywołać chorobę płuc i dróg oddechowych. W tym kontekście, skarżący przypomniał, iż w okresie od [...]r. do [...]r. był zatrudniony w Zakładach "A", gdzie początkowo pracował w Oddziale Piecowni ([...]-[...]), a następnie jako I ubijacz węgla ([...]-[...]) oraz jako I gaziarz ([...] - [...] r.). Przez cały czas zatrudnienia narażony był na szkodliwe działanie surowego gazu koksowniczego zawierającego: tlenek węgla, amoniak, fenol, dwutlenek siarki, oraz substancje smoliste, pył węglowy i koksowy, jak również na wysokie temperatury i hałas. Na stanowiskach pracy występowały przekroczenia obowiązujących normatywów higienicznych składników gazu koksowniczego, substancji smolistych i zapylenia, co potwierdził w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy. To wszystko sprawia, że związek przyczynowy pomiędzy szkodliwymi czynnikami występującymi w środowisku pracy, a schorzeniami, na które cierpi skarżący wydaje się - w jego ocenie - oczywisty. H. B. przyznał, iż z powodu udokumentowanego, złego stanu zdrowia nie mógł skorzystać z badań w Instytucie Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na które został skierowany przez organ odwoławczy. Wyraził jednak pogląd, że w postępowaniu dowodowym zostały przedstawione wystarczające argumenty dla uznania jego schorzenia za chorobę zawodową. W odpowiedzi strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1333/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm), Sąd zobowiązany był przy tym stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako p.s.a. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, a ponieważ naruszenie to mogło mieć wpływ na kierunek załatwienia wniosku H. B., zakwestionowane orzeczenie należało wyeliminować z obrotu. Podstawowym aktem prawnym, którego przepisy stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji jest niewątpliwie rozporządzenie RM z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). W § 1 ust. 1 tego rozporządzenia wymienione zostały dwie przesłanki, których łączne występowanie przesądza dopiero o istnieniu choroby zawodowej. Pierwszą przesłankę stanowi stwierdzenie u wnioskodawcy istnienia-określonej choroby ujętej w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do: rozporządzenia, drugą zaś ustalenie, że choroba ta została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy chorego. W przedmiotowej sprawie sporne jest to, czy H. B. cierpi na pylicę płuc, wymienioną w pozycji 2 wspomnianego wykazu chorób zawodowych. Natomiast występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia skarżącego nie może być kwestionowane. Godzi się zauważyć, że ustalenie istnienia (lub braku) wymienionych przesłanek wymaga respektowania przepisów prawa procesowego, w tym zwłaszcza zasad ogólnych (art. 6-16 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz reguł określonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nakładających na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego zgodnie z rzeczywistością, na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego i dokonaniu jego pełnej oceny. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organ obowiązany jest przy tym przedstawić ocenę dowodów, ze wskazaniem w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia dlaczego dał wiarę jednym dowodom, a odmówił wiarygodności innym (art. 107 § 3 k.p.a.) - por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że rozstrzygając sprawę, organy inspekcji sanitarnej obu instancji oparły się wyłącznie i bez zastrzeżeń na treści orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w W. z dnia [...]r. W odniesieniu do choroby zawodowej, której dotyczyło postępowanie, stwierdzono w nim jedynie lakonicznie: "Radiologicznie obraz siateczki 1/1 s. Brak Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1333/02 podstaw do rozpoznania pylicy płuc". D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał taki materiał dowodowy za wystarczający, wywodząc, iż niewielkie zmiany w obrazie radiologicznym płuc, obserwowane w [...] r., wraz ze wskazaniem kolejnego monitorowania obrazu płuc za 24 miesiące, uprawniają zainteresowanego do dalszej obserwacji, celem dokonania oceny stopnia i charakteru ewentualnych zmian w płucach, w kierunku choroby zawodowej pylicy płuc, która może z czasem się ujawnić. W świetle wcześniej przywołanych przepisów art. 7 i 77 § l k.p.a., uwzględniając dodatkowe obowiązki organów administracji publicznej, wynikające z art. 9 k.p.a. nie sposób przyjąć za zasadne ani uwzględnienie - przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy -jedynie orzeczenia WOMP w W. z [...] r. ani też przytoczonej argumentacji, którą posłużył się organ odwoławczy. Zrozumiałe jest wykorzystanie przez organ pierwszej instancji orzeczenia lekarskiego z [...] r., jako że Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w W. orzekał w sprawie w [...] r., a więc jeszcze przed upływem 24 miesięcznego okresu monitoringu, zastrzeżonego w orzeczeniu lekarskim, o którym mowa, a strona nie wnosiła o zweryfikowanie prawidłowości tamtej diagnozy przez jednostkę medyczną drugiego stopnia, po myśli § 9 rozporządzenia RM z 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Żądanie powtórnego badania zostało jednak zawarte w odwołaniu H. B., co obligowało DWIS do rozważenia dopuszczalności rozstrzygnięcia sprawy bez przeprowadzenia takiego badania. Przy ocenie tego zagadnienia (w ramach swobody przyznanej granicami art. 80 k.p.a.) organ drugiej instancji powinien był wziąć pod uwagę zwłaszcza znaczenie okresu, który minął od pierwotnego (i jedynego) badania przeprowadzonego przez upoważnioną do tego jednostkę. Trzeba bowiem w tym kontekście zauważyć, że obecnie skarżona decyzja wydana została po upływie ponad 4 lat od daty orzeczenia WOMP w W. z dnia [...]r., a więc po upływie pełnych dwóch okresów monitorowania, zastrzeżonego w tym orzeczeniu. Właśnie ta okoliczność osłabiała wiarygodność jedynego dokumentu, na którym oparta została decyzja DWIS. Sam bowiem organ przyznał, że istnieje możliwość ujawnienia się pylicy płuc w późniejszym okresie (stąd właśnie obowiązek dalszego monitorowania H. B.). Powinien był więc definitywnie przesądzić, czy dawny stan faktyczny nie uległ zmianie. Zdaniem składu orzekającego, nie może stanowić usprawiedliwienia dla rezygnacji przez organ odwoławczy (w przedstawionych okolicznościach) z przeprowadzenia dowodu z dodatkowego badania lekarskiego ani to, że do takiego badania nie doszło - w terminach wyznaczonych przez Instytut w S. - z przyczyn niezależnych od organu, ani też oświadczenie strony, która zgodziła się na "zaoczne" załatwienie sprawy. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, DWIS był bowiem zobowiązany zastosować się do dyspozycji wynikającej z art. 9 k.p.a. Przepis ten wymaga bowiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w trosce o to, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W związku z zamiarem zrezygnowania przez H. B. z ponownego badania, wynikającym z przekonania, iż dokumentacja sprawy - w tym dodatkowe orzeczenia lekarskie, które sam przedstawił - uzasadnia stwierdzenie u niego choroby zawodowej, należało poinformować zainteresowanego o konsekwencjach takiego kroku. Chodziło w szczególności o poinformowanie strony o tym, że w świetle rozwiązań normatywnych obowiązujących w czasie rozpatrywania jej wniosku prywatna dokumentacja lekarska nie może zastąpić orzeczeń wydanych przez upoważnione do tego jednostki medyczne, a w związku z tym także o tym, że ewentualne kategoryczne podtrzymanie decyzji o niestawiennictwie na dodatkowe badania w S. spowo- Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1333/02 duje konieczność wydania w sprawie orzeczenia wyłącznie na podstawie niezbyt aktualnego orzeczenia lekarskiego z dnia [...]r. Takich informacji stronie nie udzielono w toku postępowania odwoławczego. Zostały one zawarte dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego nie można uznać za wykonanie powinności nałożonej na organy administracji publicznej w art. 9 k.p.a. W konsekwencji opisanego uchybienia, doszło też do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Bez wykonania obowiązku informowania stron o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych nie można bowiem przyjąć, że w "rozpatrywanej sprawie doszło do niewadliwego ustalenia stanu faktycznego, który miałby stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Wszystkie przedstawione naruszenia przepisów procesowych mogły mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy. Sąd był więc zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a.