II OSK 160/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Andrzej Jurkiewicz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 listopada 2004 r. sygn. akt 2 IV SA 4828-4829/03 w sprawie ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie sygn. akt 2 IV S.A. 4828 – 4829/03 po rozpatrzeniu skargi A. W. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych : Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] Nr [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 206/14 położonej w obrębie O. gm. D., w kwocie 1.294 zł. Organ wskazał, że opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że aktem notarialnym A. W. i J. W. sprzedali działkę nr 206/14 położona w obrębie O., w związku z powyższym została dokonana wycena nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano nadto, że w celu oszacowania gruntów dla obliczenia opłaty planistycznej, z tytułu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, wyceniono grunty dwukrotnie – przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego i powołano się na art.. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Dodatkowo organ wskazał, że Rada Gminy w D. uchwałą z dnia 28 lutego 2001 r. nr XVII/161/2001 ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu opłaty jednorazowej w wysokości 25 % wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym grunty przedmiotowej działki przed opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiły 8894 zł a po jego sporządzeniu 14 071 zł czyli wzrosła o 5 177 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. W. i J. W. a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 października 2003 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy D. zatwierdzonym uchwał Nr XI/71/92 z dnia 19 marca 1992 r., działka nr 206/14 w obrębie O. gm. D. – miała przeznaczenie rolnicze. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy letniskowej w obrębie O., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy D. z dnia 28 lutego 2001 r. przedmiotowa działka przeznaczona została pod indywidualną zabudowę letniskową (ML). Organ podkreślił, że wzrost wartości działki nr 206/14 potwierdza sporządzony na dzień 1 września 2003 r. operat szacunkowy określający wartość tej działki na dzień sprzedaży tj. na dzień 4 października 2002 r. według stanu z dnia 28 lutego 2001 r. tj dnia uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, iż do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął w podejściu porównawczym metodę korygowania ceny średniej. Wartość spornej działki wyliczona tym podejściem wynika z relacji cenowych ukształtowanych przez rynek, zaś wysokość opłaty planistycznej ustalona została przez organ I instancji w wysokości 25 % różnicy między wartością przed a wartością po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co jest zgodne z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym wskazującym, że wartość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości, oraz przywołaną uchwałą Rady Gminy D. z dnia 28 lutego 2001 r. Nr XVII/161/2001. Na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi wnieśli A. W. oraz J. W. podkreślając, że wpłacili na rzecz gminy kwotę 8000 zł tytułem pokrycia kosztów opracowania planu miejscowego dla terenu obejmującego działkę nr 206/1 będącą ich współwłasnością. Jednakże nie kwestionując co do zasady opłat planistycznych skarżący nie zgodzili się z taką opłata w ich przypadku. Wpłacenie już na rzecz gminy 8000 zł powoduje zdaniem stron to, że w takiej sytuacji mieliby po raz drugi płacić za " przekwalifikowanie nieruchomości ". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] wniosło o oddalenie skarg podtrzymują stanowisko z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargi podniósł przede wszystkim, że podstawę rozpoznania przez ten Sąd wniesionych przed dniem 1 stycznia 2004 r. do Naczelnego Sadu Administracyjnego skarg stanowił przepis art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające – ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Ponadto zauważono, iż przy badaniu legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie jest związany granicami skargi lecz tylko zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją, co oznacza, że władny jest uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczyła strona skarżąca, a wziętych pod uwagę z urzędu przez Sąd. W przedmiotowej sprawie, Sąd I instancji niezależnie od zarzutów skargi stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa. Wyjaśniono, iż decyzja organu I instancji po powołaniu podstawy prawnej zawiera następujące rozstrzygnięcie: "ustalam: 1) Jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem nieruchomości oznaczonej jako działka nr 206/14 położona w obrębie geodezyjnym O., gm. D. w wysokość 1294 zł. 2) Opłatę wymieniona w pkt. 1 należy wpłacić w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się niniejszej decyzji w kasie Urzędu Gminy w D. lub na konto (.....). Analiza tak sformułowanego rozstrzygnięcia zdaniem Sadu I instancji wskazuje, że obejmuje ono jedynie przedmiot sprawy oraz ustala obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej w określonym terminie bez wskazania adresata tej decyzji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie nie określa osoby lub osób, którym ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Tym samym z literalnego brzmienia decyzji, nie wynika na kogo organ nałożył obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty. Tego rodzaju rozstrzygnięcie jest oczywiście jak podkreślono wadliwe i podjęte z naruszeniem przepisu art. 107 § 1 kpa. Brak oznaczenia podmiotu, na który nałożono określony obowiązek, jak to ma miejsce w tej sprawie, wyłącza w ogóle możliwość traktowania takiej decyzji jako tytułu wykonawczego. Oceny tej zdaniem Sadu nie podważa bezsporna okoliczność, że decyzja została doręczona skarżącym. Doręczenie decyzji nie jest utożsamiane z nałożeniem obowiązku na tę stronę, jeżeli w treści tej decyzji nie wskazano komu ustalono opłatę i kto konkretnie obowiązany jest ją uiścić. Podobnie wskazanie w uzasadnieniu decyzji osoby, która sprzedała nieruchomość objętą opłatą planistyczną nie może być utożsamiane z nałożeniem na nie obowiązku uiszczenia opłaty. Organ odwoławczy jak konkludował Sąd I instancji nie dostrzegł powyższego naruszenia dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzje oraz decyzje ja poprzedzającą. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w przede wszystkim: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie normy art. 107 § 1 kpa, i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak też nie wskazanie jakie to przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy zostały naruszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uzasadnienie orzeczenia nie uzasadnia osnowy wyroku. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu swego wyroku Sąd I instancji nie wskazał na konkretne przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które naruszył organ II instancji. Zaznaczono, że w związku z tym polemika z wyrokiem Sadu jest utrudniona. Wskazując na przepis art. 107 § 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że organ administracji w oparciu o tę normę obowiązany jest oznaczyć wszystkie strony postępowania nie tylko te na których żądanie wszczęto postępowanie. Sama redakcja przepisu dopuszcza taką redakcję decyzji, że adresaci decyzji mogą być również wymienieni po jej uzasadnieniu. Twierdzenie Sądu, iż nie wiadomo na kogo nałożono obowiązek zapłaty ustalonej opłaty skarżący uznałby za trafny tylko w sytuacji gdyby stronami postępowania były inne podmioty niż zobowiązani w kontrolowanych decyzjach a w nich zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] są A. W. i J. W. W oparciu o powyższe zarzuty zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt. 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa procesowego. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten skierowany musi być przeciwko wyrokowi Sądu a nie przeciwko decyzji organu (porównaj wyrok NSA z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r poz. 12). Pełnomocnik skarżącego Kolegium wskazując na naruszenie prawa procesowego zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia w skrócie ppsa. Przepis wskazanego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa określa, że sąd uwzględniając skargę na decyzje uchyla decyzję w całości lub części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy zasługuje na uwzględnienie. Naruszenie przepisów postępowania jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, o którym mowa w w/w przepisie może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu administracji lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych lub błędnej wykładni tych przepisów. Zatem warunkiem uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być odmienne. Natomiast norma art.141 § 4 ppsa określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku nakazując zamieszczenie w nim zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji w uzasadnieniu należy zamieścić wskazania co do dalszego postępowania. Uchylając podjęte w postępowaniu administracyjnym decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku stwierdził, że Wójt Gminy D. wydając dnia [...] decyzję, naruszył przepis art. 107 § 1 kpa poprzez nie zamieszczenie w sentencji tej decyzji jej adresata a tym samym z literalnego brzmienia decyzji nie wynika na kogo nałożono obowiązek a organ II instancji mimo tego naruszenia utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Powołany przepis art. 107 § 1 kpa określa pewne niezbędne (obowiązkowe) składniki każdej decyzji administracyjnej zaliczając do nich w szczególności oznaczenie strony. Polega to w przypadku stron będących osobami fizycznymi na wskazaniu w rozstrzygnięciu imienia i nazwiska adresata decyzji. Oznaczenia strony nie można domniemywać albowiem brak prawidłowego określenia stron powoduje tak jak to zauważył Sąd I instancji brak możliwości traktowania takiej decyzji jako tytułu wykonawczego w sytuacji ewentualnego skierowania jej do wykonania. Analizując decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] o ustaleniu opłaty planistycznej zauważyć należy, iż zarówno w sentencji tej decyzji jak i jej osnowie nie zamieszczono adresata tego rozstrzygnięcia. Jednakże ten fakt w okolicznościach tej sprawy nie powoduje nieistnienia decyzji w obrocie prawnym, która to nie zawiera jednego z czterech elementów konstytutywnych decyzji co ewentualnie pozwalało by na stwierdzenie nieważności takiego aktu. W powołanej wyżej decyzji z dnia [...] w jej motywach i po uzasadnieniu wymieniono współwłaścicieli działki nr 206/14 położonej w O. gm. D. tj A. W. i J. W. zaś w sentencji decyzji wymieniono numer działki, której dotyczy opłata planistyczna. Tylko takie przedmiotowe (poprzez numer działki) określenie strony w decyzji w okolicznościach tej sprawy jest całkowicie niewystarczające. Zauważyć należy, iż w sprawie występuje dwóch współwłaścicieli działki nr 206/1 położonej w O. gmina D.. W takiej sytuacji organ wymierzając jednorazowa opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wobec wielości podmiotów zobowiązanych musi bardzo precyzyjnie określić czy wymierzana opłata nakładana jest na każdego z osobna czy też solidarnie na każdego z nich. Istotą odpowiedzialności solidarnej jest zwolnienie z odpowiedzialności każdej osoby zobowiązanej z chwilą zaspokojenia wierzyciela przez jedną z osób zobowiązanych. W rozpoznawanej sprawie co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji w swej decyzji nie określił prawidłowo osoby lub osób, którym ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Nie określono bowiem czy wymienione w uzasadnieniu decyzji podmioty zobowiązane są solidarnie czy też każdy z osobna indywidualnie do ponoszenia tej opłaty planistycznej. Fakt ten ma decydujące znaczenie przy ewentualnej egzekucji takiego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcia tak podjętego w opisanym zakresie nie można bowiem prostować w drodze oczywistej omyłki pisarskiej w trybie art. 113 § 1 kpa.. Nie jest również dopuszczalne zgodnie z art. 113 § 2 kpa, dokonywanie na żądanie organu egzekucyjnego czy też strony wykładni decyzji przez organ, który wydał decyzję w drodze postanowienia w razie wątpliwości co do treści decyzji. Nie określenie prawidłowo adresata decyzji byłoby wadliwością decyzji ostatecznej, która mogłaby być wzruszona tylko w drodze nadzwyczajnych środków prawnych. Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji zasadnie przyjął, że decyzja Wójta Gminy D. zawiera naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie usuwając naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji w opisanym wyżej zakresie, utrzymując bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu, wydało decyzję również naruszającą prawo. Wskazany powód uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji jak i decyzji ja poprzedzającej stanowił tym samym uzasadnioną podstawę do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa. Nie uznano również za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa albowiem wbrew wywodom skargi kasacyjnej zaskarżony wyrok zawiera uzasadnienie, które niewątpliwie koresponduje z jego osnową, wyjaśniając przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Z tych względów należy uznać, iż skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie nie zawiera usprawiedliwione podstawy a zatem w oparciu o przepis art. 184 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.