II OSK 232/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Barbara Gorczycka – Muszyńska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 listopada 2004r., sygn. akt II SA/Wr 302/02 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Z. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 5 listopada 2004 r. po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia "Z.", działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 stwierdził nieważność decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M., Spółce akcyjnej w [...] pozwolenia na budowę hali [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce Nr 1/7 w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skargę należało uwzględnić z innych powodów, niż zostały w niej wywiedzione. Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykazała, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem inwestora z dnia 30 sierpnia 2001 r. naruszone zostały przepisy procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, a dokładnie – naruszono regulację zawartą w art. 13 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o oddziaływaniach na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157 ze zm.). Przepis ten ustala szerszy niż określony w k.p.a., krąg podmiotów uprawnionych do aktywnego uczestniczenia w podejmowaniu wskazanych pow. ustawą decyzji indywidualnych, do których zaliczono m.in. decyzje o pozwoleniu na budowę wydawane na podstawie Prawa budowlanego (art. 25 ust. 3 pkt 2 ustawy). Przepis ten stanowi, że przed wydaniem takiej decyzji właściwy do jej wydania organ podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie, wniosku o wydanie decyzji oraz o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, wskazując jednocześnie miejsce ich składania. W sprawie niniejszej Prezydent Miasta [...] dokonał wprawdzie ogłoszenia o umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie wniosku Spółki M. o wydanie decyzji i podał do publicznej wiadomości informację o możliwości zapoznania się z wnioskiem o wydanie decyzji – informację tę umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta oraz w internecie, jednakże w informacji tej nie poinformowano o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty ogłoszenia i nie wskazano miejsca ich składania. Z akt wynika także, iż raport oddziaływania na środowisko nie został poddany procedurze określonej w art. 12-17 pow. ustawy, co stanowi naruszenie przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, a także narusza treść art. 32 pow. ustawy. Wskazane naruszenie przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 36 pow. ustawy o dostępie do informacji o środowisku – jakkolwiek naruszenie procedury udziału społeczeństwa w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji, o której mowa w art. 25 ust. 3 tej ustawy – powoduje jej nieważność z mocy prawa. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Spółka Akcyjna M., reprezentowana przez radcę prawnego T. K.. W skardze jako podstawy kasacji wskazano naruszenie art. 32 w związku z art. 12-17 oraz art. 36 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9listopada 2000 r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 109, poz. 1157) przez błędną wykładnię tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 7 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i z tych względów autor skargi wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie jest kwestionowany fakt niezamieszczenia w informacji o wniosku pouczenia o terminie i miejscu składania skarg i wniosków w tej sprawie. Jednakże – zdaniem autora skargi – brak takiej informacji nie pozbawiał społeczeństwa prawa do ich składania, o czym świadczy fakt zgłoszenia takiego wniosku przez Stowarzyszenie O. oraz skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie "Z.". W tych okolicznościach, w ocenie autora skargi kasacyjnej niezamieszczenie pouczenia o terminie i miejscu składania uwag i wniosków "nie spowodował skutku w postaci braku wiedzy osób zainteresowanych o możliwości ich złożenia, ponieważ wnioski takie i uwagi zostały złożone i zostały rozpoznane przez Prezydenta Miasta [...]. Wobec tego, uchybienie stwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści i ogłoszenie nie wywołuje skutku nieważności". Nie poddanie na etapie wydawania pozwolenia na budowę procedurze określonej w art. 12-17 pow. ustawy, raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, sporządzonego na etapie wydawania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i poddanego wówczas procedurze powiadamiania społeczeństwa, nie powoduje nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ art. 36 pow. ustawy nie stanowi, że decyzje wydane z naruszeniem wymagań określonych w art. 32 są nieważne. Okoliczność ta mogła być jedynie podstawą uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, jeśli Sąd uznałby, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi zarzuca nadto, że Sąd przeoczył, iż w dacie wydawania wyroku – od ponad roku obowiązywał nowy przepis art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym od dnia 11 lipca 2003 r. wyłączone zostało stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Organizacje społeczne nie mogą więc uczestniczyć na prawach strony w takim postępowaniu i tę okoliczność Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Autor skargi zarzuca także, że obiekt którego dotyczy decyzja został już wybudowany, zatrudnia znaczną liczbę pracowników, zawarte zostały umowy wieloletnie z dostawcami towarów. Te okoliczności – zdaniem autora skargi – wskazują, że decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne, co stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 36 pow. ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. przez błędną wykładnię. Przepis ten jest jednoznaczny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Nie wymaga więc wykładni, skoro kategorycznie stwierdza, że "decyzja, o której mowa w art. 25 ust. 3 podjęta z naruszeniem wymagań określonych w art. 12-17, art. 25 ust. 2, art. 38, 43 i 46 jest nieważna". W sprawie nie jest sporna okoliczność, że w informacji Prezydenta Miasta [...] (umieszczonej na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim oraz zamieszczonej na stronie internetowej) podającej do publicznej wiadomości, że w publicznie dostępnym wykazie decyzji wymagających udziału społeczeństwa, zamieszczony został wniosek M. S.A. w sprawie wydania pozwolenia na budowę Centrum Zaopatrzenia "M." w [...] przy ul. [...], nie podano informacji o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od daty podania do publicznej wiadomości, ze wskazaniem miejsca ich składania. Nie został więc zachowany tryb określony w rozdziale 3 tej ustawy, w art. 12-17. Tego braku nie sanuje fakt, iż jedna organizacja społeczna zgłosiła w terminie zastrzeżenia, ani fakt, że inna organizacja wniosła odwołanie od wydanej decyzji. Przepis art. 12 pow. ustawy przyznaje prawo składania uwag i wniosków ogółowi społeczeństwa, a nie konkretnym organizacjom stanowiąc, że "każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyjęcie dokumentów, o których mowa w art. 25". Fakt zatem, iż jedna organizacja zgłosiła uwagi i zastrzeżenia w terminie i że zostały one rozpatrzone i ocenione przez organ, nie ma znaczenia dla oceny, że procedura mająca zapewnić szeroki udział społeczeństwa w postępowaniu, nie została zachowana, zaś przepis art. 36 pow. ustawy nie daje podstaw do wyważenia i oceny stopnia naruszenia wymagań, określonych w art. 12-17. Skoro zatem bezspornie tryb informowania społeczeństwa nie został zachowany, to Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo, zgodnie z art. 36 pow. ustawy stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna dla stwierdzenia nieważności przewidziana w art. 156 § 2 k.p.a. Wybudowanie obiektu i rozpoczęcie działalności handlowej w tym obiekcie nie jest bowiem skutkiem prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Wybudowanie obiektu budowlanego jest czynnością faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutkiem prawnym (por. wyrok NSA z 6 września 1999 r. IV SA 2708/9 8, z 23 grudnia 1999 r. IV SA 2144/97, z 16 lipca 1997 r. IV SA 1577/96, z 3 marca 1998 r. IV SA 1902/97, z 20 kwietnia 1998 r. IV SA 1050/96, z 7 maja 1998 IV SA 2277/96 z 12 maja 1998 r. I SA 2133/97 – niepublikowane). Zawarte więc w skardze kasacyjnej wywody dotyczące faktycznej możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Niezrozumiały jest zarzut nierozważenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organizacje społeczne nie miały przymiotu strony w sprawie o pozwolenie na budowę w związku ze zmianą art. 28 Prawa budowlanego obowiązującą od dnia 11 lipca 2003 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiona bowiem została przez inwestora, a nie przez organizację społeczną, zaś odwołanie organizacji społecznej od decyzji organu I instancji wniesione zostało przed wejściem w życie zmiany art. 28 Prawa budowlanego, przywoływanej w skardze kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) – orzekł jak w sentencji.