II OSK 95/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Zygmunt Zgierski /spr./, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. i S. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 437/04 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu T. i S. H. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego i przebudowę konstrukcji dachowej z przystosowaniem na lokal mieszkalny, budowę garażu oraz budowę wiaty na działce nr 825/3 w S., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż rozstrzygnięcie Starosty [...] zakwestionował w drodze odwołania S. M. - właściciel nieruchomości sąsiedniej. Podniósł, iż projektowana inwestycja pozbawi go światła dziennego, jak również stanie się powodem zacieniania terenu, na którym znajduje się jego ogród. W dalszej części uzasadnienia orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał twierdzenia organu odwoławczego, iż kwestia nasłonecznienia mieszkania skarżącego poddana została szczegółowej analizie przez uprawnionego biegłego. Zdaniem organu II instancji brak jest podstaw do formułowania jakichkolwiek zastrzeżeń w tej kwestii, zwłaszcza naruszenia norm prawnych ją regulujących. Organ odwoławczy wskazał również, iż miejsce lokalizacji inwestycji zostało ustalone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt zagospodarowania działki budowlanej został opracowany zgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji lokalizacyjnej, jak też warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż Starosta [...] zobligowany był do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Stosownie bowiem do przepisów art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, spełnienie wymagań wskazanych w ust. 1 i 2 art. 35 i art. 32 ust. 4 ww. ustawy obliguje organ architektoniczno-budowlany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ostateczna zaskarżona została do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez S. M. W uzasadnieniu skargi sformułował on zarzut, iż rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez "błędną jego wykładnię i interpretację". Obszernie opisując chronologię zdarzeń faktycznych i prawnych mających miejsce w toczącym się postępowaniu administracyjnym, skarżący stwierdził, iż organy administracji publicznej w niedokładny sposób wyjaśniły wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Skarżący podniósł, iż w nienależyty sposób rozważono istotną dla niego kwestię istnienia uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza, że realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego zakładać ma posadowienie budowli w granicy z jego działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] uznał, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podniósł, iż decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na działce nr 825/3, położonej w S., bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, należącą do S. M., poprzedzona została postanowieniem Burmistrza S. z dnia 15 sierpnia 2003 r. w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Postanowienie owo wydane zostało na podstawie upoważnienia Ministra Infrastruktury z dnia 13 sierpnia 2003 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie kwestia udzielonego upoważnienia na odstępstwo od warunków technicznych nie mogła być oceniona, bowiem upoważnienia tego nie ma w aktach sprawy. W rezultacie owego zaniechania doszło, w ocenie sądu I instancji, do naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy, a także do naruszenia przepisów prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przywołał treść art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającego podstawowe znaczenie dla obowiązującego na gruncie k.p.a. modelu instancyjności postępowania administracyjnego. Do istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, iż zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. W ocenie sądu I instancji organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do przytoczenia motywów, które legły u podstaw decyzji Starosty [...]. Przywołując podstawy wydania zaskarżonej decyzji, Wojewoda Lubelski uzasadnił ją w sposób świadczący o braku jakiejkolwiek refleksji w zakresie, do jakiego obligują zasady ogólne postępowania administracyjnego wskazane w przepisach art. 7 i 8 k.p.a. oraz przepisy szczegółowe zawarte w rozdziale 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - "Dowody" - zwłaszcza zaś przepisy art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Obowiązkiem organu II instancji było ponowne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, iż organ odwoławczy nie uczynił zadość tym wymaganiom. Wskazał, iż materiał dowodowy w sprawie był niekompletny, a organ o nie podjął żadnych procesowych działań w celu jego uzupełnienia i rozważenia wszystkich dowodów, które stanowiłyby podstawę rozstrzygnięcia sprawy. W przekonaniu sądu, choć na etapie postępowania administracyjnego przeprowadzony został dowód z opinii biegłego na okoliczność zacieniania działki skarżącego S. M., to jednak dowód ten nie został poddany żadnej ocenie. Organ odwoławczy nie dokonał również oceny najistotniejszego, zdaniem sądu I instancji, dowodu w sprawie, a mianowicie dowodu z dokumentu w postaci udzielonego przez Ministra Infrastruktury upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Wojewoda Lubelski zobowiązany był dokonać wnikliwej oceny wskazanego dowodu, określonych w nim precyzyjnie warunków, jakim odstępstwo to ma czynić zadość, a następnie skonfrontować tę ocenę i wnioski z niej wypływające z innymi dowodami zebranymi i przeprowadzonymi w sprawie, jak również z zarzutami skarżącego. Miało to tym większe znaczenie, iż w aktach administracyjnych brakuje wskazanego dowodu, choć organ administracji I instancji na dokument ten się powołuje, wskazując na datę jego wystawienia (13 sierpnia 2003 r.), podaje jaki podmiot go wystawił (Zastępca Dyrektora Departamentu Architektury i Budownictwa), jak również jaki wskazano warunek odstępstwa (warunek zachowania uzasadnionych interesów osób trzecich). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaprezentował pogląd, iż zaniechanie przeprowadzenia wskazanego dowodu z dokumentu, a tym samym i jego oceny, zwłaszcza w kontekście jego braku w aktach sprawy, prowadzi do wniosku, iż ustalenia poczynione w sprawie przez organ odwoławczy noszą wszelkie cechy dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził również, iż wskazane naruszenie przepisów postępowania doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego. Polegało ono na braku należytego uwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał się na przepisy art. 35 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 i 2 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie zwalniało to jednak organu administracji od jakiejkolwiek prawnej refleksji, której przedmiotem byłaby kwestia poszanowania, występujących w obszarze projektowanego obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł w uzasadnieniu wyroku, iż upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych uprawnia organ jedynie do udzielenia zgody na odstępstwo, w żadnym jednak razie tego odstępstwa nie nakazuje. Organ administracji publicznej jest zobowiązany, na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, samodzielnie ocenić, czy odstępstwo może mieć zastosowanie. Dlatego w tym względzie kwestia poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, zwłaszcza, że występują one w obszarze oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, nie została należycie rozważona. Sąd I instancji wskazał, iż w każdym z przypadków prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, ocenie winy podlegać ujemne następstwa dla obszaru objętego oddziaływaniem realizowanej inwestycji. Przykładowo podał, iż odnosi się to chociażby do zagadnień dotyczących korzystania na sąsiedniej nieruchomości ze środków łączności i odbioru sygnałów radiowo – telewizyjnych, pozbawienia lub ograniczenia dopływu światła dziennego do znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości upraw roślinnych, charakteru sąsiedniej nieruchomości, jako działki budowlanej, a to w kontekście możliwości realizowanych na niej, z optymalnym jej wykorzystaniem, zamierzeń inwestycyjnych. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2004 r. skargę kasacyjną wnieśli T. i S. H., wnosząc o "zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi S. M.". Autorzy skargi kasacyjnej, która sporządzona została przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucili ww. orzeczeniu naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżących sąd I instancji naruszył art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca, iż organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, opierając się między innymi na udzielonym przez Ministra Infrastruktury upoważnieniu do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Upoważnienie takie musiało, zdaniem skarżących, znajdować się w aktach sprawy, wszystkie bowiem uczestniczące w postępowaniu organy administracji na nie się powołują. Brak tego dokumentu w aktach nie był spowodowany działaniami T. i S. H., nie powinien więc być powodem uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem po myśli art. 183 § 1 ww. ustawy rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, w zakresie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, spełnia przedstawione wymogi, jednakowoż przytoczone podstawy kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Nietrafny jest reprezentowany przez małż. H. w skardze kasacyjnej pogląd, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie niezasadnie przyjął, że Wojewoda Lubelski, rozpatrując sprawę wydania pozwolenia na budowę, naruszył art. 6, 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, iż w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek oceny dowodu w sprawie, jaką jest niewątpliwie opinia biegłego na okoliczność zacienienia działki S. M. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, iż opinia biegłego nie wiąże organu, który jest obowiązany poddać ją swej ocenie jak każdy dowód, gdyż to organ – nie zaś biegły – rozstrzyga sprawę (por. wyrok, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00, niepubl.). Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na postawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest też wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Ocena zaś całego materiału dowodowego i konkretnego dowodu winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie ma powodu, aby ekspertyzę zacienienia działki traktować inaczej, niż jako jeden z dowodów w toku postępowania administracyjnego. Z całą pewnością niedopuszczalne jest zaś bezkrytyczne przyjmowanie wniosków wynikających z tego rodzaju oceny. Przy takim bowiem założeniu należałoby uznać, że to nie organ administracji publicznej, ale rzeczoznawca sporządzający opinię faktycznie rozstrzygał w sprawie. Jeżeli zatem organ administracji publicznej wydający zaskarżoną decyzję oparł się na wnioskach wynikających z konkretnej ekspertyzy zacienienia działki, to winien wykazać zasadność takiego postępowania w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 778/99, niepubl.). Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął, iż organy administracji publicznej, nie dokonując oceny przedmiotowej ekspertyzy, naruszyły przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnoszone konsekwentnie w trakcie całego postępowania administracyjnego przez S. M. zastrzeżenia, co do usytuowania spornej inwestycji, wymagały od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.), a także przekonania o zasadności przesłanek, które zadecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zasadnie podniósł w motywach wyroku, iż Wojewoda Lubelski, wydając zaskarżoną decyzję, pominął zupełnie okoliczność, że pozwolenie na budowę wydane zostało w warunkach udzielonej zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Organ odwoławczy nie wziął również pod uwagę niezwykle istotnej okoliczności, iż upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych uzależniało wyrażenie tej zgody od warunku nienaruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie, iż Wojewoda Lubelski nie przeprowadził żadnej analizy prawnej sprawy z punktu widzenia ewentualnego naruszenia interesów S. M. Co równie ważne – w aktach sprawy brakowało dokumentu w postaci upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, a także samego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Skoro istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, brak tych dokumentów nie pozwolił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie na ocenę, czy organ odwoławczy zasady tej nie naruszył. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszył przepisy art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do art. 32 ust. 4 pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl zaś art. 35 ust. 1 przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Właściwy organ może badać zgodność projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 (ust. 2 art. 35). W przypadku spełnienia wymogów określonych w tych przepisach organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Zasadnie przeto uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż organ odwoławczy, mimo iż miał obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, zupełnie nie odniósł się do wymogów art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2. Wojewoda Lubelski w ogóle nie rozważył zarzutów stawianych przez S. M., jako że bez zastrzeżeń oparł się na ekspertyzie biegłego dotyczącej ewentualnego zacienienia działki. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie ocenić, na czym miałoby polegać naruszenie w/cytowanych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, bowiem w skardze kasacyjnej nie sprecyzowano, czy sąd I instancji przepisy te niewłaściwie zastosował, czy też źle je zinterpretował. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, czego dotyczy podstawa kasacji i jej uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacji, to nie tylko określenie konkretnego przepisu prawa procesowego lub materialnego, który został naruszony. Nie wystarczy tylko powołanie, ale zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawnego musi być uzasadniony. Konieczne jest wskazanie, że doszło do naruszenia określonego przepisu procedury lub prawa materialnego i to obiektywnie istotnego, a także wskazanie błędów sądu pierwszej instancji lub braków świadczących o naruszeniu tego przepisu. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.