II SA/Rz 602/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. P. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchwały o przedłużeniu terminu do likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ skargę oddala II SA/Rz 602/04 Uzasadnienie Działający przez pełnomocnika adwokata M.M. D. P. wniósł skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dn. [...].04.2004r. Nr [...] w przedmiocie przedłużenia do dnia 30.06.2007r. terminu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w P. Zaskarżonej uchwale postawił zarzut naruszenia art.60 ust.4b ustawy z dn.30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz.408 ze zm.) poprzez przyjęcie, że istnieje możliwość przedłużania terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej na zasadzie dowolności, a także naruszenie art.7 Konstytucji RP oraz art.6 i 7 kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały. W motywach skargi wskazano, że D. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "B." jest wierzycielem Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., albowiem uzyskał sądowy nakaz zapłaty, a egzekucja w tej sprawie okazała się bezskuteczna. Do skargi dołączono kserokopię nakazu wydanego przez Sąd Rejonowy w S. z dn.22.02.2002r. Rada Powiatu [...] uchwałą z dn. [...].09.2001r. Nr [...] postanowiła zlikwidować Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w P., ustalając w § 6 tej uchwały termin likwidacji na 13.09.2001r. Kolejnymi uchwałami wskazanymi w skardze Rada Powiatu przesuwała termin likwidacji zakładu, by w inkryminowanej uchwale, będącej przedmiotem skargi, ustalić go na 30.06.2007r. Powiat [...] jest organem prowadzącym w stosunku do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. i odpowiada za jego zobowiązania finansowe. Skarżący eksponuje, że zgodnie z art.60 ust.6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dopiero po zakończeniu czynności likwidacyjnych zakładu opieki zdrowotnej powiat przejmuje odpowiedzialność za długi likwidowanej placówki, zaś odwołując się do treści art.60 ust.4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wywodzi, że podanie w uchwale o likwidacji zakładu jej terminu zakończenia "daje asumpt do twierdzenia, iż nie jest prawnie możliwe przedłużanie terminu likwidacji zakładu ponad ten termin, jaki został ustalony w uchwale". Podejmowane działania przez Powiat skarżący ocenił jako działanie przemyślane, ze szkodą dla wierzycieli zakładu, a przy tym bez żadnej pewności, że ustalony zaskarżoną uchwałą termin likwidacji zakładu na dzień 30.06.2007r. jest terminem ostatecznym. Skarżący swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały upatruje w art.87 i 88 ustawy z dn.5.06.1998r, o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1592 ze zm.), nadto wskazuje na naruszenie art.7 Konstytucji RP oraz art.6 i 7 k.p.a. poprzez ciągłe przesuwanie terminu zakończenia likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, wskazując iż swoboda powiatu nie może być w tej kwestii dowolna. Skarga wskazuje także, że D. P. wyczerpać miał przesłankę do wniesienia skargi, skoro pismem z dn. 15.05.2004r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa. Do skargi dołączono szereg kserokopii dokumentów mających wskazywać na zasadność argumentacji skarżącego. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu [...] wniósł o jej oddalenie, uznając iż poza sporem jest fakt pełnienia przez ten powiat funkcji organu założycielskiego dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., ustalenia pierwotnie daty jego likwidacji na 30.06.2002r. oraz kilkukrotnego zmieniania źródłowej uchwały odnośnie terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Twierdzenie skarżącego o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały z dn. [...].04.2004r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej na dzień 30.06.2007r. uznano za chybione, wskazując że uchwała znajduje oparcie w treści art.50 ust.4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Zarząd Powiatu [...] uważa, że rada jest w tym zakresie ograniczona dyspozycją art.43 ust.1 tej ustawy, wskazującej że likwidacja nie może trwać krócej niż trzy miesiące od dnia podjęcia uchwały o likwidacji zakładu. Uprawniać ma to do stwierdzenia, że jedyną przesłanką decydująca o terminie likwidacji jest stopień jej zaawansowania. Dodatkowo wskazano, że zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ma natomiast charakter czynności cywilnoprawnej, mającej doprowadzić do wykreślenia likwidowanego zakładu z rejestru prowadzonego przez wojewodę i Krajowego Rejestru Sądowego. W odpowiedzi na skargę wskazuje się, że skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, który uzasadniałby jego interes prawny, powoływanie się na sytuację skarżącego jako wierzyciela likwidowanego zakładu, to zdaniem zarządu powiatu jedynie interes faktyczny, nie zaś interes prawny. W konkluzji uznano skargę za niezasadną. Do skargi dołączono szereg kserokopii dokumentów związanych z procedurą samego wnoszenia skargi jak i podejmowania uchwał odnośnie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. W pisemnej replice pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, odwołując się zaś do tezy zawartej w wyroku NSA z dn.9.06.1995r. IV SA 346/93 (ONSA Nr 3/1996, poz.125), choć nieprawidłowo odnosząc ją do ustawy o samorządzie powiatowym (poprawnie należałoby odnieść ją do ustawy o samorządzie terytorialnym, a obecnie gminnym) podtrzymał twierdzenie o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu inkryminowanej uchwały przez D. P. Wskazując na interes majątkowy powiatu w przedłużaniu terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, uznał on, że jest to konflikt interesów, który nie powinien mieć miejsca "zgodnie z art.25 § k.p.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Bezspornym dla stron i sądu jest fakt, że Rada Powiatu będąc organem założycielskim Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. uchwałą Nr [...] z dn. [...].09.2001r. postanowiła zlikwidować ten zakład, określając w § 6, iż "ustala się termin zakończenia działalności Zakładu - nie później niż do dnia 30 czerwca 2002r.". Rada ta kolejnymi uchwałami z dn.27.06.2002r., z dn.26.07.2002r., z dn.25.09.2002r., z dn.30.05.2003r., z dn.8.08.2003r. dokonywała zmian w uchwale z dn. [...].09.2001r., w wyniku których termin zakończenia likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przesunięto na 30.06.2004r. oraz usunięto fragment uchwały (jej § 5 ust.1) wyznaczający na likwidatora R. R. W dn. [...].04.2004r. Rada Powiatu uchwałą Nr [...], powołując w podstawie prawnej art.12 pkt 8 lit. i) ustawy z dn.5.06.1998r. o samorządzie powiatowym oraz art.60 i 53a ust.2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dokonała zmiany treści własnej uchwały z dn. [...].09.2001r. Nr [...] w odniesieniu do jej § 6 w ten sposób, że w miejsce wyrazów "30 czerwca 2004r." wpisano wyrazy "30 czerwca 2007", powierzając wykonanie tej uchwały Zarządowi Powiatu. Określono także, iż uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia. W dn.l5.05.2004r. działający jako pełnomocnik D. P., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "B." adwokat M. M. wezwał Powiat [...] do uchylenia uchwały z dn. [...].04.2004r. Nr [...] w odniesieniu do przedłużenia terminu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. Wezwanie to wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dn.24.05.2004r. (data prezentaty na piśmie). W dn.11.07.2003r. działający imieniem Zarządu Powiatu Członek Zarządu W. K. wystosował do adwokata M. M. pismo, w którym informuje się wzywającego o przedłużeniu terminu likwidacji zakładu opieki zdrowotnej z powodu niemożliwości zakończenia tego procesu w planowanym terminie oraz prosi się o "cierpliwość i wyrozumiałość w tym względzie". Adwokat M. M. sporządził skargę na uchwałę Rady Powiatu [...] z dn. [...].04.2004r. w dn.l2.07.2004r. i nadał ją listem poleconym w dn.l3.07.2004r. (dowód: data stempla pocztowego na kopercie nadawczej). Z tych przyczyn, biorąc pod uwagę konstytucyjne prawo do sądu, uznać należy, że została wyczerpana formalna przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". W odpowiedzi na skargę postawiono tezę, iż zaskarżona uchwała nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ma natomiast charakter czynności cywilnoprawnej, albowiem jej funkcją jest doprowadzenie do wykreślenia zakładu opieki zdrowotnej ze stosownych rejestrów. Tezy tej sąd nie akceptuje. Uchwała z dn. [...].04.2004r. dotyczyła zmian w uchwale z dn. [...].09.2001r. w przedmiocie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, tak więc przedmiotem zaskarżonej uchwały jest sprawa likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Uchwała ta ma oparcie zarówno w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, jak i w samej ustawie o samorządzie powiatowym, a zwłaszcza w jej art.12 pkt 8 lit. i), gdzie do wyłącznej kompetencji rady powiatu pozostawiono m.in. sprawy tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz art.4 ust.1 pkt 2), gdzie do zadań publicznych powiatu o charakterze ponadgminnym zaliczono sprawy promocji i ochrony zdrowia. Art.36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi m.in., że "tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego...". Publiczny charakter likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej, kompetencje powiatu obejmujące sprawy ochrony zdrowia, wykluczają trafność tezy o tym, że zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, przeciwnie -uchwała zmieniająca uchwałę w przedmiocie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podjęta na podstawie art.36 i art.60 ustawy z dn.30.08.1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz.408 ze zm.) jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, na którą dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Kolejnym argumentem mającym skutkować oddaleniem wniesionej skargi, jest wedle Zarządu Powiatu, brak interesu prawnego do jej wniesienia przez D. P. Pojęcia interesu prawnego, koniecznego do zaskarżenia uchwały organu powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, należy dopatrywać się w sytuacji istnienia obiektywnej, rzeczywiście istniejącej, potrzeby ochrony prawnej. Interes taki winien wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się w orzecznictwie przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa (tak NSA w wyroku z dn.l8.09.2003r. II SA 2637/02, baza orzecz. Lex Nr 80699). Musi istnieć przy tym związek między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego (por. wyrok NSA z dn.4.09.2002r. II SA 1410/01, baza orzecz. Lex Nr 53376). Zdaniem sądu taki związek tego rodzaju w przedmiotowej sprawie nie istnieje. Zmieniając uchwałę w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej odnośnie oznaczenia dnia zakończenia czynności likwidacyjnych, Rada Powiatu nie zmienia w żaden sposób pozycji prawnej wierzyciela likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej. Skarżący swój interes prawny upatruje w treści art.87 i 88 ustawy o samorządzie powiatowym, rzecz jednak w tym, że przepisy te nie stanowią wskazania charakteru interesu prawnego skarżącego, a którego należy oszukiwać w innych przepisach prawa. Trzeba także dostrzec że powołane przepisy dotyczą dwóch różnych sytuacji, pierwszy dotyczy naruszenia interesu prawnego przez podjęcie uchwały z zakresu administracji publicznej, drugi dotyczy naruszenia interesu publicznego przez podejmowanie czynności prawnych lub faktycznych, względnie dopuszczania się w tym zakresie bezczynności. Sytuacji tych nie należy więc co do zasady łączyć, w przedmiotowej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała rady powiatu, kwestię istnienia interesu prawnego skarżącego do jej zaskarżenia, należy zatem poszukiwać mając na względzie dyspozycję art.87 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem sądu w tym składzie wierzyciel likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej nie ma interesu prawnego w rozumieniu art.87 ust.1 ustawy z dn.5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (tekst jedno!. Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1592 ze zm.) w zaskarżeniu uchwały rady powiatu zmieniającej uchwałę tegoż organu w przedmiocie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, dla którego organem prowadzącym jest powiat. Interes wierzyciela w domaganiu się wzruszenia takiej uchwały, wskazującego na to, że zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej dopiero po jego likwidacji staną się zobowiązaniami właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art.60 ust.6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), a poprzez podejmowanie uchwały w praktyce przesuwającej termin zakończenia likwidacji tego zakładu naruszają jego interes, ma charakter interesu faktycznego, ekonomicznego, nie zaś interesu prawnego. Brak jest bowiem przepisu prawa materialnego przyznającego wierzycielowi likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały odnośnie likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Takiego przepisu prawnego w istocie skarżący nie wskazuje. Potwierdzeniem tego stanowiska może być treść pisma procesowego pełnomocnika skarżącego z dn.l7.08.2004r., w którym odwołując się do tezy zawartej w wyroku z dn.9.06.1995r. IV SA 346/93 (opubl. ONSA nr 3/1996, poz.125) wskazano, że skarżący posiada interes w uzyskaniu klauzuli wykonalności orzeczenia sądu powszechnego przeciwko Powiatowi [...]. Odwołując się do tej ostatniej kwestii uznać należy, że chęć uzyskania klauzuli wykonalności względem powiatu, z racji stosunku zobowiązaniowego łączącego skarżącego z likwidowanym zakładem opieki zdrowotnej, nie może stanowić o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, jest to chęć skutecznego wyegzekwowania zobowiązania tegoż zakładu, ma więc ta sytuacja wszelkie znamiona interesu faktycznego, ekonomicznego, a nie prawnego. Przez podjętą uchwałę sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie, to skarżący chcąc wzruszyć tę uchwałę chce uzyskać taką nową sytuację, w której mógłby skutecznie egzekwować zobowiązania względem powiatu, z racji treści przywoływanego wcześniej brzmienia art.60 ust.6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Cytowany przez pełnomocnika skarżącego wyrok istotnie zawiera tezę, według której naruszenie interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art.101 ustawy o samorządzie terytorialnym (a nie "powiatowym", albowiem cytowany wyrok zapadł w czasie, gdy samorządu powiatowego w Polsce nie było), to takie naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. W replice na odpowiedź na skargę, nie wyeksponowano że wyrok w cytowanym fragmencie uzasadnienia zawiera kolejne zdanie, w którym NSA stwierdził, że jeżeli skarżący nie jest w stanie wskazać naruszenia norm prawa obowiązującego, a sąd - działając z urzędu - takich naruszeń się nie dopatrzy, to skarżący, działając na podstawie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, nie może skutecznie kwestionować uchwały rady gminy". Zdaniem sądu w tym składzie oznacza to w pierwszej kolejności nakaz badania interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art.87 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uznanie zatem braku takiego interesu prawnego u skarżącego, legło u podstaw oddalenia skargi. Z tych względów sąd nie mógł oceniać naruszeń prawa, przytaczanych w treści skargi. Skarżący może starać się natomiast o wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotową uchwałę przez inny uprawniony podmiot, np. prokuratora. Z tych przyczyn, działając na podstawie art.132 i 151 Ppsa postanowiono orzec, jak na wstępie.