VII SA/Wa 50/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...].04.2003r. znak: [...], działając w oparciu o art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa, po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. w części dotyczącej ust. 2 pkt 1 oraz ust 3. W uzasadnieniu organ wskazał, iż omawianą decyzją przyznano Zakładom P.[...] S.A. dalsze odszkodowanie z tytułu stwierdzenia przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...].07.1996r. nieważności dwóch decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].07.1995r., oraz z dnia [...].10.1995 r. Kontrolowaną decyzją, na podstawie art. 4202 kc ustalono, że za szkodę ponoszą solidarnie odpowiedzialność organ administracji samorządowej – Prezydent Miasta [...] oraz organ administracji rządowej – Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], przy czym Prezydent Miasta [...] wypłaci stronie odszkodowanie w kwocie 295.646,26 zł, a Kierownik urzędu Rejonowego w kwocie 66.454,26 zł. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18.10.2004r. uzupełnił materiał dowodowy o wyrok Sądu Okręgowego w B. w sprawie sygn. akt I C [...] oraz Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...].07.2001r. – sygn. akt I A Ca [...], w których sądy zasądziły dalsze odszkodowanie od Skarbu Państwa – Wojewody [...], oddalając powództwo w stosunku do Gminy Miejskiej w [...]. Wydając decyzje z dnia [...].07.1995r. oraz z dnia [...].10.1995r., których nieważność stwierdził Wojewoda [...], Prezydent Miasta [...] działał jako organ wykonujący powierzone mu zadania administracji rządowej. Powołany w decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. przepis art. 4202 kc, nie mógł mieć w sprawie zastosowania, albowiem wszedł w życie po wydaniu przez Prezydenta Miasta [...] wadliwych decyzji, co przesądza o braku podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej Gminy Miejskiej [...] jako organu samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, doszło do wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r., w części dotyczącej Gminy bez podstawy prawnej, co spowodowało, że została skierowana ona w części do niewłaściwego podmiotu, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 i 4 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie w związku z wnioskiem Wojewody [...] złożonym w trybie art. 127 § 3 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2003r. znak: [...]– utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...].04.2003r. Decyzją z dnia [...].11.2003r., znak: [...], po przeprowadzeniu postępowania z urzędu – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność własnej decyzji z dnia [...].05.2003r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji GINB z dnia [...].04.2003r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. w części dot. ust 2 pkt 1 oraz ust 3. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ, wskazał, iż jego decyzja z dnia [...].04.2003r. rażąco naruszała prawo w stopniu wypełniającym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 kpa, albowiem nie wziął pod uwagę, że badane kwestie zostały już rozstrzygnięte jednoznacznie wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...].07.2001r. sygn. akt I A Ca [...], w którego sentencji wskazano, że organem właściwym do wypłaty odszkodowania jest Wojewoda [...]. Wobec czego w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powstał stan rei iudicatae. Prowadzenie postępowania narusza więc art. 365 § 1 kpc stanowiący, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd który je wydał, ale także inne strony i organy państwowe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie art. 127 § 3 kpa Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.2004r. – utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...].11.2003r. Zdaniem organu przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa należy interpretować w świetle art. 7 kpa, co oznacza, że powaga rzeczy osądzonej powinna być interpretowana rozszerzająco, tak aby obejmować również orzeczenia sądów, za czym przemawiały względy praworządności i zachowania spójności porządku prawnego. Skargę na powyższe decyzje wniosła Gmina Miasta [...] podnosząc, iż błędny jest pogląd organu, co do istnienia stanu rei iudicatae, bowiem stan taki może występować jedynie w stosunku do tego samego postępowania. Postępowanie administracyjne jest odrębnym postępowaniem, w którym wyrok sądu powszechnego nie może rozstrzygać o meritum sprawy. Czym innym zaś jest konieczność uwzględnienia istniejącego prawomocnego wyroku sądowego przy rozstrzyganiu sprawy przez organy administracji państwowej. Jednocześnie skarżąca podniosła, iż wydanie zaskarżonych decyzji prowadzi do reaktywacji w porządku prawnym decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. w jej pierwotnym brzmieniu, co pośrednio prowadzi do naruszenia art. 365 § 1 kpc. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 29.12.2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w decyzji błędnie powołano jako podstawę stwierdzenia nieważności art. 156 § 1 pkt 3 kpa zamiast art. 156 § 1 pkt 2 kpa przy przyjęciu rażącego naruszenia art. 365 § 1 kpc. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kontrolowana decyzja zapadła w wyniku wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Postępowanie takie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].11.2003r., zaakceptowana następnie przez ten sam organ decyzją z dnia [...].01.2004r. jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.2003r., wskazała art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności z racji ich wyczerpującego wyliczenia w art. 156 § 1 kpa nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Treść przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa nie budzi wątpliwości i stanowi, iż decyzja administracyjna byłaby dotknięta wadą nieważności, o której mowa w powołanym przepisie, gdyby sprawa była rozstrzygnięta wcześniej ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną. Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 kpa następuje więc, jedynie w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. W sprawie niniejszej żadna z obu wymienionych przesłanek nie nastąpiła. Niedopuszczalny jest pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż zasada powagi rzeczy osądzonej powinna być interpretowana rozszerzająco, tak aby obejmowała także orzeczenia sądów, bowiem mowa art. 156 § 1 pkt 3 kpa odwołuje się jedynie do ostatecznej decyzji administracyjnej. Nadto umknęło uwadze organu, iż sprawa prowadzona przed Sądem Okręgowym w B., a następnie w Sądzie Apelacyjnym w K. w przedmiocie dalszego odszkodowania z art. 160 kpa, nie jest tożsama ze sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie w oparciu o ten przepis nawet, jeśli dotyczy tych samych stron, a przesłanką rozstrzygnięć jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za szkodę. Należy w tym miejscu podkreślić, iż orzeczenia sądów powszechnych nie wyeliminowały z obrotu prawnego i to, ze skutkiem ex tunc decyzji Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. w części dotyczącej ust 2 pkt 1 oraz ust 3, a to właśnie było przedmiotem postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].05.2003r. Za całkowicie nieuzasadnioną należy uznać tezę postawioną przez organ na rozprawie w dniu [...].12.2003r., iż rozstrzygnięcie z dnia [...].05.2003r., i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...].04.2003r. zapadła z rażącym naruszeniem art. 365 § 1 kpc, co wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 365 § 1 kpc, charakteryzuje się dwoma aspektami. Pierwszy z nich odnosi się do faktu istnienia prawomocnego orzeczenia, drugi zaś przejawia się w mocy wiążącej jako walorze prawnym rozstrzygnięcia zawartego w treści orzeczenia. Orzeczenie prawomocne pociąga za sobą ten skutek, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, przy czym moc wiążąca prawomocnego orzeczenia sądu nie może być utożsamiana z uregulowaną w art. 366 kpc powagą rzeczy osądzonej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.05.1999r. sygn. akt IV SA 2543/98, który Sąd w składzie orzekającym całkowicie popiera, organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz teść prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Innymi słowy muszą treść tego orzeczenia uwzględnić w wydawanych przez siebie rozstrzygnięciach. Prawidłowa interpretacja art. 365 § 1 kpa żadną miarą nie pozwala jednak na wyciągnięcie wniosku, iż wyrok sądu zwalnia organ administracji od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przed nim zawisłej. Należy przy tym pamiętać, iż unormowania kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają zakończenie wszczętego postępowania wyłącznie w formie decyzji, przy czym decyzja ta winna rozstrzygać sprawę, co do jej istoty. Tymczasem zaskarżona decyzja w sentencji wraz z uzasadnieniem stanowi uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie zbadania czy decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r. dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art., 156 § 1 kpa. W konsekwencji działanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...].12.1998r., która w części ustalającej podmioty odpowiadając za szkodę w oparciu o art. 160 kpa, w istocie jest sprzeczna z prawomocnymi wyrokami Sądu Okręgowego w B. i Sądu Apelacyjnego w K., w których jako wyłącznie odpowiedzialny podmiot określono ostatecznie Skarb Państwa – reprezentowany przez Wojewodę [...]. Stan taki narusza przepis art. 365 § 1 kpa, którego "ratio legis polega na tym, iż gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy" (wyrok NSA z 19.05.1999r., IV SA 2543/98). Z tych wszystkich względów uznając, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GINB z dnia [...].11.20032r., zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 365 § 1 kpa, oraz naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3, należało je uchylić w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30.08.2002r.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30.08.2002r.: "Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.). Rozstrzygnięcie w pkt II wyroku oparto na treści art. 152 cytowanej ustawy.