IV SA/Wa 560/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia NSA Tadeusz Cysek asesor WSA Anna Szymańska ( spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skargi R. S.A na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004r . Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala- Decyzją z dn. [...].01.2004 r. Prezydent W. na podstawie art. 104 kpa i 155 kpa odmówił zmiany decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z dn. [...].08.2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji zespołu biurowo-hotelowo-apartamentowo-usługowo-handlowego z garażem podziemnym przy ul. [...], [...], [...], [...] w W. Zmiana powyższa wnioskowana przez R. S.A. miałaby polegać na przedłużeniu terminu ważności przedmiotowej decyzji do dnia [...].12.2005 r. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązującą ustawę z dn. 07.07.1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W., który z dniem [...].01.2004 r. utracił ważność. W obowiązującym zatem stanie prawnym zmieniły się podstawy prawne wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązująca ustawa z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje inny tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Zdaniem organu w takiej sytuacji konieczne jest wydanie nowej decyzji zgodnie z obowiązującą nową ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskutek odwołania wniesionego przez R. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dn. [...].05.2004 r. na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestor w dniu 31.12.2003 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednakże w dacie rozstrzygania tego wniosku nie obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 1992 r., który wygasł zgodnie z art. 87 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa zaś nie przewidziała żadnych wyjątków odnośnie obowiązywania planów uchwalonych przed 1995 r. Nietrafny jest zarzut odwołującego się, że do rozpatrzenia wniosku o zmianę decyzji winien mieć zastosowanie stan prawny na datę jego złożenia tj. na dzień 31.12.2003 r. Decyzja wydana w trybie art. 155 kpa jest nową decyzją w sprawie i nie może być wydana w oparciu o przepisy prawa, które nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Wyrażenie natomiast zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa przez wszystkie zainteresowane strony nie mogło poskutkować uwzględnieniem wniosku, bowiem jest to jeden z warunków zastosowania tego postępowania, lecz nie jedyny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zarządzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 60 i 61 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, art. 155 kpa, art. 31 kpa i nast. art. 7, 8, 9 kpa oraz naruszenie art. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, ponieważ wniosek o przedłużenie terminu ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu został złożony w dniu obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego, decyzja o jego przedłużeniu winna zapaść przy uwzględnieniu postanowień tych planów. Podstawą nadto wydania takiej decyzji jest art. 155 kpa. W niniejszej sprawie wszystkie zainteresowane strony wyraziły zgodę na zmianę decyzji i w takiej sytuacji organ nie mógł wydać decyzji odmownej. W ocenie skarżącego decyzja wydawana w trybie art. 155 kpa zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy nie byłaby nową decyzją o warunkach, gdyż nie byłaby poprzedzona postępowaniem "poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy". Zmieniałaby ona jedynie jeden z elementów wydanej uprzednio decyzji. Nadto sama decyzja o ustaleniu warunków określiła termin ważności do dn. [...].08.2004 r., a więc w okresie gdy plan zagospodarowania utracił moc. Zaskarżona decyzja narusza także art. 35 kpa i nast. Przepisy te regulują jedynie terminy do załatwienia sprawy administracyjnej. Organ natomiast decydując o dacie załatwienia sprawy jednocześnie decyduje o stanie prawnym właściwym do zastosowania w danym wypadku, a strona nie ma żadnego wpływu na termin rozstrzygnięcia przez organ. Takie działanie organów i dokonana przez nich niewłaściwa interpretacja przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie naruszają zasadę praworządności, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dn. 25.07.2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest realizowana pod względem zgodności z prawem. Mając powyższe kryterium na uwadze Sąd uznał, iż kontrolowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest legalna. Trafnie organ II instancji przyjął, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego toczy się w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej ostateczną decyzją administracyjną, która ma być zmieniona lub uchylona. Wydana w takim postępowaniu decyzja stanowi nową decyzję, od której służą środki zaskarżenia odpowiednie do szczebla struktury administracji, na którym załatwia się sprawę. Przy czym zakres tego postępowania ograniczony jest do zbadania przesłanek pozwalających na zmianę istniejącej już decyzji oraz do przeprowadzenia ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wnioskowanych zmian. Ten tryb jednakże nie zwalnia organu od obowiązku działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 6 kpa, ma bowiem zastosowanie do każdego postępowania prowadzonego w oparciu o tę ustawę. Wobec powyższego przesłanką stosowania art. 155 kpa nie może być jedynie wyrażenie zgody przez wszystkich zainteresowanych. Wnioskowana zmiana musi mieć oparcie w obowiązujących w dacie orzekania o tej zmianie przepisach. Organy bowiem działają tutaj na podstawie obowiązującej normy prawnej, nie zaś dokonują oceny prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa, jak ma to miejsce np. w postępowaniu nieważnościowym. Jedynym wyjątkiem jest sytuacja, gdy konkretny przepis o charakterze normy intertemporalnej nakazuje stosować przepisy obowiązujące nie w chwili orzekania, lecz w dacie wszczęcia postępowania. W niniejszej sytuacji brak takiej regulacji, a zatem zarówno organ I instancji, jak i SKO miało obowiązek stosować przepisy, które obowiązywały nie w dacie złożenia wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz w chwili wydania decyzji w danej instancji. Na ten moment zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego już nie obowiązywał. Obowiązywała natomiast ustawa z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 85 ust. 1 tego aktu do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszym wypadku, jako że postępowanie o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa jest odrębnym postępowaniem, sprawa została wszczęta w dn. 31.12.2003 r. poprzez doręczenie organowi wniosku o zmianę decyzji o warunkach zabudowy (art. 61 § 3 kpa), tym samym oczywistym jest, iż przy jej rozpoznaniu organy miały obowiązek stosować uregulowania zawarte w nowej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynikający z art. 85 ust. 1 powołanej ustawy brak możliwości stosowania przepisów ustawy nowej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, zamyka również możliwość dokonywania zmian takiej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Warunkiem dokonania zmiany w trybie art. 155 kpa jest poza wyrażeniem zgody przez wszystkich zainteresowanych również brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się takiej zmianie. W sytuacji zatem, gdy nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przewiduje zupełnie inny tryb wydawania takich decyzji, a z mocy art. 85 ust. 1 ustawy z dn. 27.03.2003 r. nie jest możliwe zastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, należy uznać, iż przepis ten stanowi przepis szczególny w rozumieniu art. 155 kpa uniemożliwiający jakiekolwiek zmiany w wydanej pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dn. 07.07.1994 r. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (vide Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, str. 573, 574). Nie można uznać także za trafny zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 35 kpa i nast. Przepisy te jedynie nakładają na organy terminy załatwienia spraw. Terminy te mają charakter jedynie procesowy i ich upływ nie pozbawia organu zdolności do orzekania w danej sprawie. Realizują zasadę szybkości i prostoty działania, nie przesądzają natomiast w żaden sposób o zastosowaniu takich bądź innych przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę rozstrzygania w konkretnym wypadku. O tym bowiem decydują normy intertemporalne, które z reguły zawarte są w przepisach wprowadzających nowe regulacje prawne. Jeżeli zatem po wniesieniu do organu sprawy ulegną zmianie jakiekolwiek przepisy, czy to materialne, czy procesowe, stosowne postanowienia nowych aktów rozstrzygają o normie, którą winien zastosować organ. Taki charakter ma m.in. cytowany art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Okoliczność podnoszona przez skarżącego, iż w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ określił termin jej ważności częściowo na okres kiedy miejscowy plan już nie obowiązywał nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych, wydanych na podstawie tego planu, chyba, że m.in. dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Decyzja zatem, o zmianę której wnioskował skarżący utraci swoją ważność w dacie w niej wskazanej, a dopiero wystąpienie jednej z okoliczności wskazanej w art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie mniej jednak ustawodawca dopuszcza możliwość wykonywania decyzji wydanych pod rządami planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą. Uznając zatem, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.