I OSK 383/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Janina Antosiewicz (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3216/03 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na rzecz M. D. kwotę 1200 zł (kwotę tysiąc dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 grudnia 2004 r. sygn. akt 6 II 3216/03 uwzględniając skargę M. D. uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] nr [...] w części dot. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tegoż organu z dnia [...], wymierzającej M. D. karę pieniężną w wysokości 20.760 zł na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania zwykłego, w którym rozpoznając sprawę po raz pierwszy Generalny Dyrektor Dróg Publicznych (zwany dalej GDDP) wydał decyzję [...] na podstawie art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, § 2 ust. 2, l.p. tabeli 5 pkt 1 lit. b oraz pkt 3 lit. b, e i § 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607) w zw. z § 4, § 5 ust. 4, ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r., w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. Nr 44, poz. 432) wymierzając M. D. opłatę drogową w kwocie 14.475,95 zł za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia w dniu 6 sierpnia 2001 r. po drodze krajowej nr 1. Przeprowadzona kontrola pojazdu wykazała przekroczenie nacisku na drugą, trzecią i czwartą oś pojazdu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy M. D. zarzucił, iż wadliwie ustalono rozstaw osi, od czego zależy dopuszczalny nacisk na osie. Rozpoznając wniosek GDDP decyzją z dnia [...] uchylił swą pierwszą decyzję i obciążył M. D. karą pieniężną w wysokości 20.760 zł. Rozstrzygnięcie swe uzasadnił tym, że decyzja pierwotna (z dnia [...]) została wydana w oparciu o stan prawny obowiązujący do dnia 31 grudnia 2001 r. Od dnia 1 stycznia 2002 r. weszły w życie przepisy ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371), a w szczególności jej art. 99 zmieniający ustawę o drogach publicznych. Wydając więc decyzję w styczniu 2002 r. organ powinien zastosować przepisy nowe, zaś zastosowanie starych przepisów stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Kara w nowej wysokości obliczona została na podstawie nowych przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Wnioskiem z dnia 21 września 2002 r. M. D. wystąpił o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, że kara dotyczy zdarzeń, które miały miejsce 6 sierpnia 2001 r., a organ zastosował przepisy obowiązujące od 1 stycznia 2002 r. czym naruszył zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ naruszył też zakaz reformationis in peius, wynikający z art. 139 kpa i w wyniku rozpatrzenia odwołania ukarał skarżącego karą wyższą niż w decyzji, od której się on odwoływał. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej GDDKiA) decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności swojej własnej decyzji i odmówił wstrzymania jej wykonania. Jako podstawę prawną wskazał art. 156 § 1 i 157 § 1 i § 3 oraz art. 159 § 1 kpa w związku z art. 104 § 1 kpa. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym do postępowań wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 2002 r.) stosuje się jej przepisy. Nowa ustawa wprowadziła nowe, wyższe stawki kar pieniężnych i właśnie te stawki należało zastosować w sprawie. Nie można było bowiem wydać rozstrzygnięcia w oparciu o nieobowiązujące już przepisy. Takie rozstrzygnięcie, wydane w oparciu o przepisy nieobowiązujące, byłoby wydane bez podstawy prawnej, a więc decyzja byłaby nieważna. Zmiana rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącego jest dopuszczalna jeżeli zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Taka sytuacja zaistniała, gdyż zaskarżona decyzja, jako oparta na uchylonych już przepisach, rażąco naruszała prawo i dlatego mogła być zmieniona na niekorzyść skarżącego w oparciu o art. 139 kpa. Rozpoznając ponownie sprawę wskutek wniosku M. D. GDDKiA decyzją z dnia [...] sprostował błędy własnej decyzji z dnia [...] i utrzymał ją w mocy powtarzając przytoczone wyżej argumenty. Decyzje tę M. D. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc te same zarzuty. Organ wniósł o odrzucenie skargi z powodu uchybienia terminu bądź też oddalenie jej. Wobec przywrócenia M. D., na skutek jego wniosku, terminu do wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał ją za zasadną, zaś zaskarżoną decyzję za naruszającą prawo. Zdaniem Sądu zasadne jest twierdzenie skarżącego, że kara pieniężna została na niego nałożona według surowszych przepisów, które obowiązywały od dnia 1 stycznia 2002 r., zaś nie obowiązywały w dacie zdarzenia, tj. w dniu 6 sierpnia 2001 r. Takie działanie organu narusza podstawową zasadę prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP – niedziałania prawa wstecz. Aby odstępstwo od tej zasady było dopuszczalne musi wyraźnie i w sposób niewątpliwy wynikać z ustawy, nie może też naruszać innych konstytucyjnych zasad obowiązujących w państwie prawa. W sprawie niniejszej brak było podstaw do uznania, że art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowi przepis prawa materialnego upoważniający do złamania zasady lex retro non agit oraz zasady lex poenalis retro non agit. Przepis ten, jeśli w ogóle uznać go za przepis przejściowy, wprowadzający całą ustawę, a więc i zmiany do ustawy o drogach publicznych (co wcale nie jest oczywiste ze względu na jego usytuowanie) może być uznany wyłącznie za przepis o charakterze procesowym i nie może on upoważniać do surowszego karania za zdarzenia, które miały miejsce przed jego wejściem w życie, tj. przed 1 stycznia 2002 r. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że zarówno obowiązujące w dacie zdarzenia przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 51, poz. 607) wprowadzające podwyższone opłaty za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, jak i obowiązujące od dnia 1 stycznia 2002 r. nowe przepisy ustawy o drogach publicznych, wprowadzające jeszcze surowsze kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, są przepisami o charakterze represyjnym. Odnośnie opłat objętych § 9 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. (P.6/2002), stwierdzając sprzeczność tego przepisu z Konstytucją, jednoznacznie stwierdził jego karny, a więc represyjny charakter. Odnośnie uregulowań nowych, nie ma wątpliwości co do ich charakteru, gdyż sam ustawodawca określa je jako kary pieniężne. Skoro więc chodzi o odpowiedzialność z dziedziny prawa represyjnego, to muszą być do niej stosowane fundamentalne zasady prawa represyjnego. Taką fundamentalną zasadą jest, wynikający z art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, zakaz karania za czyn, który nie był zabroniony pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w chwili jego popełnienia. Zakaz ten należy rozumieć także jako zakaz karania surowiej, niż to wynikało z ustawy obowiązującej w dacie popełnienia czynu. Jak wyjaśniał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny ta norma konstytucyjna musi być rozumiana szeroko i "obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym tego słowa znaczeniu, a więc odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności prawnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki (...) m.in. prawo wykroczeń" (por. np. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r. P.10/02, OTK-A 2003/6/62). W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że zasada ta dotyczy również odpowiedzialności karno-administracyjnej. Zasada ta wprost wyrażona jest też w art. 7 ust. 1 "Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności" sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., którą Rzeczpospolita Polska przyjęła i ratyfikowała i która weszła w życie 19 stycznia 1993 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Wskazany przepis stanowi, że "Nie będzie również wymierzana kara surowsza od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zagrożony karą został popełniony". Odpowiedzialność za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia ma charakter represyjny, wskazane zasady mają do niej pełne zastosowanie. Organ nie mógł więc zastosować w stosunku do skarżącego nowych, surowszych przepisów, które nie obowiązywały w dacie zdarzenia będącego podstawą ukarania. Zastosowanie nowych surowszych przepisów stanowiło pierwsze w sprawie niniejszej rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Drugim rażącym naruszeniem prawa było – zdaniem Sądu – orzeczenie na niekorzyść odwołującego się i bezprawne zastosowanie w stosunku do niego kary wyższej niż ta, która mogła być zastosowana. Wyrażony w art. 139 kpa zakaz reformationis in peius stanowi fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, a odstępstwo od niej jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle. Naruszenie tej zasady stanowi rażące naruszenie prawa, co potwierdza zacytowany pogląd z Komentarza do KPA autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, str. 603). W sprawie niniejszej brak było wymienionych w art. 139 kpa podstaw do zmiany orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Dokonując tej zmiany organ po raz drugi dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sąd uznał, że oddalenie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, przy której wydaniu organ dwukrotnie rażąco naruszył prawo było wadliwe i naruszało prawo materialne i uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie pkt 2, zawierającego rozstrzygnięcie merytoryczne, pozostawiając niezmienione rozstrzygnięcie co do sprostowania oczywistych omyłek pisarskich. Sąd I instancji zalecił nadto uwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. P6/02, orzekającego o niezgodności § 9 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. o opłatach drogowych z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku GDDKiA, reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego art. 99 i 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym przez przyjęcie, że przepisy te mają charakter jedynie procesowy i nie miały zastosowania przy ocenie sprawy będącej przedmiotem postępowania, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że organ dwukrotnie rażąco naruszył prawo oraz art. 42 Konstytucji RP przez przyjęcie, że powinien mieć zastosowanie w tej sprawie. Skarga domaga się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wywodzi, iż wadliwie zastosowane przez Sąd przepisy art. 99 i 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowią, że postępowanie wszczęte a nie zakończone decyzją ostateczną toczy się zgodnie z przepisami ustawy – Prawo transportowe. Brzmienie art. 104 ust. 2 jest na tyle ogólne, że nie ma podstaw, aby powołany przepis miał zastosowanie wyłącznie do postępowań w sprawach o zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego. W przepisie tym jest bowiem mowa o postępowaniach administracyjnych w ogólności. Za taką interpretacją wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 września 2004 r. sygn. akt OSK 535/04, w którym stwierdził, że zarówno wykładnia gramatyczna, celowościowa, a także systemowa nie mogła prowadzić do wniosku, że art. 104 ust. 2, jako przepis przejściowy, nie miał zastosowania dla prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary, o której mowa w art. 99 ustawy o transporcie drogowym. W omawianej sprawie NSA uchylił wyrok Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego omawiany przepis ma charakter nie tylko procesowy lecz mieszany: materialno-procesowy, gdyż wyraźnie nakazuje stosowanie konkretnych przepisów prawa materialnego. Organ ponadto przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P6/02 uznający za niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych. Na skutek tych dwóch naruszeń organ nie może obciążyć strony karą pieniężną za niewątpliwe przekroczenie dopuszczalnych norm. Taki stan rzeczy pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu, wyrażonym w zaskarżonym wyroku, w którym przyznaje się, iż cel należności pozostał ten sam, a zmodyfikowano natomiast sposób ich ustalania. Brak możliwości zastosowania nowych przepisów z powodów wskazanych przez WSA oraz starych z powodu ich niekonstytucyjności powoduje, że za ewidentne naruszenie strona nie będzie mogła być obciążona karami pieniężnymi. Sąd błędnie odniósł się do art. 42 Konstytucji RP, gdyż przepis ten dotyczy odpowiedzialności karnej, a zasada ta została powtórzona w art. 1 i 4 kk. Nie ma natomiast analogicznego przepisu w prawie cywilnym czy administracyjnym. Zasada lex retro non agit tylko w odniesieniu do prawa karnego ma charakter zasady konstytucyjnej, zaś represyjny charakter kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym nie upoważnia do stosowania wprost przepisów prawa karnego. Skarżący przywołuje również zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej zw. zasadą retrospektywności lub retroaktywności nieprawidłowej, w myśl której od wejścia w życie nowej ustawy należy stosować jej przepisy, chyba że ustawodawca w klauzulach prawa intertemporalnego wskaże stosowanie poprzednio obowiązującego prawa. Z powyższych względów za bezpodstawny organ uważa zarzut naruszenia art. 139 kpa. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) przedstawił składowi siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia, budzące poważne wątpliwości, następujące zagadnienie prawne: czy za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, dokonany pod rządami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2000 r. w sprawie opłat drogowych (Dz. U. Nr 51, poz. 607), do wymierzenia kary pieniężnej po wejściu w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371) mają zastosowanie jej przepisy, nowelizujące ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838)? W uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) zmienione ustawę z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. nie mają zastosowania w sprawach o wymierzenie opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "przepis, który został przez organy potraktowany jako przepis przejściowy, odnoszący się również do ustaw nowelizowanych ustawą o transporcie drogowym, w tym również do ustawy o drogach publicznych, został zamieszczony jako ust. 2 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, tymczasem ust. 1 tego przepisu stanowi: zezwolenie na wykonywanie transportu drogowego udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowuje moc. Naturalną więc koleją rzeczy i zgodnie z Zasadami Techniki Prawodawczej, przepis zamieszczony w ust. 2 odnosi się do treści ust. 1 art. 104 ustawy o transporcie drogowym, skoro w nim nie określono dokładniej, do jakich postępowań administracyjnych ma zastosowanie. Zezwolenia na wykonywanie transportu drogowego, o których mowa w ust. 1 art. 104, dotyczą materii, która utraciła moc na skutek wejścia w życie ustawy o transporcie drogowym (art. 109 ust. 1), a nie tego, co jest przedmiotem regulacji innych ustaw nowelizowanych w ustawie o transporcie drogowym (...)". Mając na uwadze elementarne zasady legislacji, nie można tak rozumieć przepisów art. 104 ustawy o transporcie drogowym, że ust. 1 tego przepisu dotyczy materii regulowanej tą ustawą i ustawami, które z datą jej wejścia w życie tracą moc, a ust. 2 dotyczy także kwestii intertemporalnych związanych z wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż są to sprawy dotyczące różnych materii regulowanych ustawami. Gdyby był taki zamiar ustawodawcy, to wyodrębniłby te sprawy w dwóch różnych jednostkach redakcyjnych, a nie ustępach. Należy także podkreślić, iż przepis art. 104 został zamieszczony po przepisach zmieniających w gronie przepisów przejściowych i dostosowujących (art. 103-108), z których wszystkie dotyczą merytorycznej części ustawy o transporcie drogowym, a nie przepisów ustaw zmienionych (nowelizowanych). Już te względy wskazują na to, że przepis art. 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie odnosi się do art. 99 tej ustawy, którym dokonano zmiany (nowelizacji) przepisów ustawy o drogach publicznych. Powyższa uchwała na podstawie art. 187 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest w danej sprawie wiążąca. Przyjmując za wiążącą wykładnię przyjętą przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony zaś wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego art. 99 i 104 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym a w konsekwencji także art. 156 § 1 pkt 2 kpa mającego zastosowanie w postępowaniu nadzorczym. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając koszty postępowania kasacyjnego w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 powołanej ustawy.