I OSK 888/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Janina Antosiewicz, Grażyna Pawlos-Janusz (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 1885/03 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 lipca 2003 r. nr DEiGMSP/4375/MW/03 w przedmiocie nabycia mienia Skarbu Państwa 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania 2) zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa kwotę 280 zł. (dwieście osiemdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją z dnia 15 lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 kpa Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa Małopolskiego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 23 września 2002 r. znak: RR.VIII.OR.7722/4-4/02 odmawiającej przekazania nieodpłatnie na własność Województwa Małopolskiego 69/1000 części nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. Basztowej 22, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 155 o pow. 0,5329 ha – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o przekazaniu nieodpłatnie na własność Województwa Małopolskiego 69/1000 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Krakowie-Śródmieściu, przy ul. Basztowej 22, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 155 o powierzchni 0,5329 ha, objętej księgą wieczystą KW nr 140419, prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza. Jako podstawę rozstrzygnięcia Minister Skarbu Państwa powołał art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podkreślił, że przedmiotowa działka jest zabudowana budynkiem biurowym, którego część w wysokości 69/1000 była i jest wykorzystywana przez Województwo Małopolskie, a pozostała część jest wykorzystywana przez Wojewodę Małopolskiego. Zgodnie z treścią art. 49 ustawy o samorządzie województwa przedmiotem przekazania na rzecz województwa może być mienie Skarbu Państwa służące realizacji zadań województwa, a w szczególności określonych w art. 14 ustawy. Przekazanie mienia w tym trybie ma charakter fakultatywny, a wydając rozstrzygnięcie pozostawione uznaniu administracyjnemu organ winien brać pod uwagę słuszny interes stron, a także interes społeczny, tak jak wymaga tego przepis art. 7 kpa. W przypadku kolizji interesów województwa z interesami właściciela nieruchomości – Skarbu Państwa nie jest uzasadnione dawanie prymatu interesowi żadnej ze stron, a interesy obu stron powinny być wyważone. W rozpatrywanej sprawie żądania samorządu należy uznać za zasadne. Decyzję Ministra Skarbu Państwa zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Krakowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta Krakowa uznając, że Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie. Tylko przepisy prawa materialnego – w ocenie Sądu wojewódzkiego – stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarzają legitymację procesową strony, natomiast Prezydent Miasta Krakowa nie wskazał takich przepisów, z których mógłby wywieść swój interes prawny w tym postępowaniu. W świetle art. 28 kpa skarżący nie posiadał interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego i nie posiadał go również przed sądem administracyjnym do wniesienia skargi na decyzję, która go nie dotyczy, jak również nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta Krakowa zarzucając wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że pojęcie interesu prawnego zawartego w art. 50 p.p.s.a. nie jest tożsame z pojęciem interesu prawnego zawartego w art. 28 kpa, lecz jest od niego szersze. Legitymacja procesowa do uruchomienia postępowania sądowo-administracyjnego może zatem przysługiwać nie tylko stronie postępowania administracyjnego, ale również podmiotowi, który w postępowaniu administracyjnym nie uczestniczył, gdyż interes prawny tego podmiotu może wynikać z "całokształtu okoliczności w zaistniałej sprawie" (wyrok NSA z dnia 13 września 2000 r. V SA 618/99). Podstawę normatywną interesu prawnego należy ujmować szeroko, rozciągając ją także na normy prawa cywilnego. W niniejszej sprawie skarżący jako podstawę swego interesu prawnego wskazał art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Sporna część nieruchomości położonej przy ul. Basztowej 22 w Krakowie wchodziła w skład nieruchomości Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 11 ust. 1 powołanej ustawy organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Pojęcie "gospodarowania" należy rozumieć szeroko, a jego doprecyzowanie następuje w art. 23 ust. 1 powołanej ustawy wymieniającym zarówno faktyczne, jak i prawne czynności mieszczące się w zakresie tego pojęcia. Nabycie spornej części nieruchomości przez Województwo Samorządowe skutkuje zmniejszeniem zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, co w bezpośredni sposób ogranicza możliwości prawidłowego i sprawnego gospodarowania nieruchomościami państwowymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi Minister Skarbu Państwa podniósł, że Prezydent Miasta Krakowa nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego, nie jest również organem uprawnionym do reprezentowania Skarbu Państwa w tej sprawie. Przepis art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącza bowiem właściwość starosty w odniesieniu do gospodarki nieruchomościami na potrzeby statutowe urzędów wojewódzkich. Skoro Prezydent Miasta Krakowa nie posiada uprawnienia do gospodarowania sporną nieruchomością, to na skutek wydania zaskarżonej decyzji nie mogło ono w żaden sposób zostać naruszone. Zgodnie z poglądami doktryny, kryterium interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. W związku z wydaną decyzją z dnia 15 lipca 2003 r. sytuacja prawna skarżącego nie doznała jakiegokolwiek uszczerbku, a zatem nie można uznać, iż skarżącemu przysługuje roszczenie o przyznanie naruszonego uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie występuje żadna z enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższą zasadę Sąd przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej ograniczył się do podnoszonych w niej zarzutów. Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należy uznać za zasadną. Podstawowym zarzutem tejże skargi jest naruszenie przepisu art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwe przyjęcie, iż strona skarżąca nie posiadała interesu prawnego we wniesieniu skargi do Sądu administracyjnego, przez co jej skarga podlegała oddaleniu. Strona skarżąca prezentuje pogląd, że podstawę materialnoprawną jej interesu prawnego stanowią przepisy art. 11 ust. 1 oraz art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej należy przede wszystkim zauważyć, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że Prezydent Miasta Krakowa nie posiadał interesu prawnego, a tym samym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego i nie posiada go także przed sądem administracyjnym do wniesienia skargi na decyzję, która nie dotyczy jego interesu prawnego i obowiązku. Odmawiając skarżącemu legitymacji skargowej Sąd I instancji nie powołał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przepisu art. 50 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przeprowadził rozważań czy wnoszący skargę Prezydent Miasta Krakowa posiada legitymację skargową w rozumieniu tego przepisu. Posiadanie uprawnienia do wniesienia skargi do Sądu administracyjnego stanowi podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd administracyjny wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W założeniu ustawodawcy przepis ten konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 ustawy i nie odwołuje się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, zdefiniowanego w art. 28 kpa. Istotę interesu prawnego we wniesieniu skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowi żądanie oceny przez Sąd administracyjny zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, gdy istnieje związek między sferą praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia 15 lipca 2003 r. Nr DEiGMSP/4375/MW/03 rozstrzygała o nieodpłatnym przekazaniu na własność Województwa Małopolskiego części nieruchomości położonej w Krakowie, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Odmawiając Prezydentowi Miasta Krakowa legitymacji procesowej do wniesienia skargi na tę decyzję Sąd I instancji przyjął, że nie istnieją przepisy prawa materialnego, z których skarżący mógłby wywieść swój interes prawny nie uzasadniając szerzej takiego stanowiska. Rozstrzygając czy występujący ze skargą Prezydent Miasta Krakowa ma legitymację do wniesienia skargi, Sąd winien mieć na względzie treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z kolei w miastach na prawach powiatu funkcję starosty wykonuje, stosownie do regulacji art. 92 w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), prezydent miasta. Starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) niewątpliwie nie jest organem Skarbu Państwa. Reprezentując Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami powinien być traktowany zatem jako statio fisci Skarbu Państwa i dlatego Prezydent Miasta Krakowa ma niewątpliwie interes prawny we wniesieniu skargi na decyzję uszczuplającą zasób nieruchomości Skarbu Państwa, którymi dotychczas gospodarował. Interes taki Prezydent Miasta Krakowa posiadał w świetle art. 28 kpa, co zostało w postępowaniu administracyjnym dostrzeżone przez Wojewodę Małopolskiego orzekającego w sprawie w pierwszej instancji, który uznając Prezydenta Miasta Krakowa za stronę postępowania doręczył mu swą decyzję z dnia 23 września 2002r. Posiadał zatem także interes prawny w świetle przepisu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazującego na konieczność szerszego, od pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, rozumienia interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę kasacyjną, orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną.