II SA/Kr 1653/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący SędziaNSA Piotr Lechowski (spr) Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r sprawy ze skargi S. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 8 czerwca 2002 r, Nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego S. G. kwotę [...] złotych ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/Kr 1653/02 Uzasadnienie Decyzją z dnia 8 czerwca 2002 r znak. [...]. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania S. G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...].2002 r znak. [...]., którą odmówiono wprowadzenia zmian podmiotowych w ewidencji gruntów obręb B., gmina M. w odniesieniu do części drogi stanowiącej działkę ewidencyjną oznaczoną Nr [...].. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. 20 i art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 100 poz. 1086 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące ustalenia faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...].2001 r S. G wystąpił do Starosty o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów obrębu B. w gminie M.. Zmiana polegać miała na przyłączeniu do stanowiącej własność wnioskodawcy i jego żony W. działki ewidencyjnej oznaczonej Nr [...]., objętej księgą wieczystą Nr [...]., części działki ewid. [...]., oznaczonej jako droga. Zdaniem wnioskodawcy część drogi stanowiącej działkę [...]., na odcinku pomiędzy działką Nr [...]. a działką Nr [...]., stanowi w istocie własność wnioskodawcy jako dalsza część działki ewidencyjnej Nr [...].. Żądanie sprostowania ewidencji gruntów, opierał S.G. a przedłożonych dokumentach w postaci kopii wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]. 2000 r sygn. [...]., którym oddalono powództwo Gminy przeciwko S. i W. małż. G. o eksmisję z gruntu, odpisu z wyroku Sądu Okręgowego z dnia [...].2000 r sygn. akt [...]., którym oddalono apelację Gminy od w/w wyroku, zawiadomienia z wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...]..2001, oraz na wyrycie z mapy ewidencyjnej, złożonym w dokumentach księgi wieczystej [...]. Starosta decyzją z dnia [...].2002 r, odmówił wprowadzenia żądanej zmiany, w oparciu o ustalenie, że ewidencja gruntów od początku jej założenia w 1963 r obejmowała dwie oddzielne działki ewidencyjne Nr [...]. i [...]. przy czym stan prawny działki [...]. jest uregulowany na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...]..1977 r Nr [...]. a podstawą oznaczenia tej nieruchomości w księdze wieczystej był wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów Nr [...]. z [...]..1983 r - zgodny z danymi ewidencji gruntów na dzień wydania aktu własności ziemi. Natomiast stan prawny działki ewid. [...].jest nieuregulowany, a w poz. 120 rejestru gruntów jako "samotny posiadacz" posiadacz działki ewid. [...]. wpisany jest Urząd Miasta i Gminy. Zdaniem organu I instancji ewidencja nie wymaga sprostowania, gdyż nie zawiera błędu a przedłożone dokumenty nie stanowią podstawy wprowadzenia zmiany podmiotowej przez ujawnienie S. G. jako właściciela części działki [...]., przez zmianę obszaru działki ewid. Nr [...]. W odwołaniu od tej decyzji S. G. zarzucał wadliwą ocenę zebranych materiałów i błędne w związku z tym ustalenia. Zdaniem skarżącego właśnie ze znajdującego przy aktach księgi wieczystej założonej dla działki Nr [...]., wyrysu z mapy, wynika, że działka Nr [...]. graniczy z działką Nr [...]. i nie są one rozdzielone działką Nr [...]., a powierzchnia "nazwana działką [...]. na tej długości należy do działki Nr [...].". Skarżący zarzucił, że jeżeli w ewidencji założonej w 1963 r została na mapie wykreślona działka [...]., to stało się to bezpodstawnie i w tym tkwi błąd ewidencji, a organ tym się nie zajmował. Rozpatrując odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, odwołując się do zebranych w sprawie dowodów, dokonał ustaleń faktycznych zbieżnych z ustaleniami organu I instancji. W szczególności przyjął, że stan prawny nieruchomości oznaczonej numerem działki [...].o pow. [...].ha przedstawia [...]. w której podstawą wpisu prawa własności stanowił a. w .z. z dnia [...]..1977 oraz wyrys z mapy ewidencji gruntów Nr [...]. a stan ewidencji gruntów obejmującej oddzielne działki nr [...]. i [...]. jest taki sam od momentu założenia ewidencji gruntów. Nie stwierdził zatem organ odwoławczy błędu w ewidencji gruntów, polegającego na wyodrębnieniu działki Nr [...]. z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]., ani też nie uznał przedłożonych dokumentów, za podstawę ustalenia, że część działki [...]. stanowi własność wnioskodawcy. Wskazano natomiast, że skoro odwołujący się twierdził w swych zeznaniach, że przedmiotowa część drogi jest w jego władaniu, to może dochodzić w odrębnym postępowaniu wykazania go jako władającego tym gruntem. Skargę do Naczelnego Sadu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy na powyższą decyzję złożył S. G.. Skargę oparto na zarzucie niezgodności z prawem. Nie wskazując konkretnego przepisu prawa skarżący zarzucił wadliwość oceny zebranego materiału i dokonanych ustaleń. Skarżący podnosił, że ze znajdującego przy aktach [...]. wyrysu z mapy ewidencji wynika, że działka [...]. graniczy bezpośrednio z działką Nr [...]. nie figuruje na niej między tymi działkami dz. ewid. Nr [...].. Zarazem na złożone organowi dowody, w tym z uzasadnień orzeczeń sądowych podnosił skarżący, iż w tych postępowaniach ustalono, że działkę [...]. ustanowiono przy okazji pomiarów dla celów podatkowych a nie ewidencyjnych, kwestionował władanie nią Gminy, i wykazywał, że pas gruntu widniejący jako działka [...]. nie był drogą, a jedynie "przejściem" udostępnianym za zgodą właścicielki - t.j. przez matkę żony skarżącego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że na kopiach z mapy ewidencyjnej z 1963 r istnieje już działka ewidencyjna Nr [...]., której stan prawny jest nieuregulowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważał. Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy przed dniem [...].2004r i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)-sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej ( art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną, choć częściowo z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwana dalej ustawą- w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m. in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty. Zgodnie z przepisem art.20 ust.2 pkt 1 ustawy, z ewidencji wykazuje się także; właściciela a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Pomieszczony w Rozd. 10 ustawy zawierającym przepisy przejściowe i końcowe, art. 51 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków założonej na podstawie dekretu z dnia 2 lutego 1955r o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 6, poz.32) oprócz właściciela do czasu uregulowania tytułu własności, wskazuje się także osobę władającego. Nośnikiem informacji o gruntach , budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście (jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów- art. 22 ust 1) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz - w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków , a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia [...]. 2001r) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to nie zna już pojęcia "prostowania" danych ewidencyjnych, którym posługiwały się przepisy poprzednio obowiązującego Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm.), oraz przepisy - mającego zastosowanie w przypadkach określonych § 65 ust 2 w/w Rozporządzenia - zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Poi. Nr 11, poz. 48 z późn. zm.). Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków-dalej zwanego Rozporządzeniem- regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek (§§ 45 ust 1, 46 ust 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. W świetle powyższych uregulowań istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). W pojęciu " aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się zatem także, usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych . Z przepisu § 84 Rozporządzenia wynika, że określone nim zasady aktualizacji mają zastosowanie do operatów ewidencyjnych założonych i prowadzonych przed jego wejściem w życie w takim zakresie, w jakim umożliwia tę aktualizację, system informatyczny obsługujący bazę danych ewidencyjnych. Zarazem przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r Nr 124, poz. 1361 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków, obecnie zwanej katastrem nieruchomości . W dziale I- O księgi wieczystej zgodnie z art. 25 ust 1 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, oraz przepisami § 28 , §31 ust 1 pkt 3 , 4 i 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 września 2001 r w sprawie prowadzenia ksiąg wieczystych i zbiorów dokumentów ( Dz. U. Nr 102, poz. 1122), obowiązującego już w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( od dnia [...]..2001 r) wpisuje się oznaczenie nieruchomości. Podstawę oznaczania nieruchomości w księdze wieczystej stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej wraz z oznaczonymi na mapie numerami działek oraz wypis z rejestru gruntów lub innego dokumentu sporządzonego na podstawie przepisów w ewidencji gruntów i budynków, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z powyższego wynika, że to dane z ewidencji gruntów są decydujące dla oznaczania nieruchomości w dziale 1-0 księgi wieczystej. Źródłową zatem dla oznaczenia nieruchomości w dziale 1-0 księgi wieczystej jest dokumentacja kartograficzna oparta na mapie ewidencyjnej. Treść mapy ewidencyjnej stosownie do przepisów powołanego Rozporządzenia z 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków stanowią m.in. zgodnie z przepisem § 28 ust 1 pkt 1 ,2 6 granice działki, oznaczenia punktów granicznych i numery działek ewidencyjnych. Organy obu instancji, przyjęły że przedmiotem żądania było wprowadzenie zmiany podmiotowej, polegającej na włączeniu części działki ewidencyjnej [...]., na odcinku, na którym przylega do działki ewid. Nr [...]. objętej KW. [...]. i stanowiącej własność S. G.. Zgodnie z § 9 ust. 1 działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Przepis ust. 2 § 9 w punktach 1-3 wymienia sytuację, w których mimo jednorodności pod względem prawnym, wykazuje się jako odrębne sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne. Jednakże w świetle art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy, informacje m.in. o położeniu, granicach, powierzchni czy rodzajach użytków gruntowych, należą do przedmiotowych elementów ewidencji gruntów. W istocie zatem żądanie skarżącego zmierzało do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów przez wymianę jej danych przedmiotowych ,stanowiących podstaw w księdze wieczystej działki Nr [...].. Wymiana danych polegać miała na objęciu granicami działki [...]. także, powierzchni działki Nr [...]., na odcinku, na którym znajduje się ona pomiędzy działkami [...]. i [...].Zmiana podmiotowa byłaby tylko skutkiem, następstwem zmiany przedmiotowej. Racje mają organy ewidencyjne zajmujące stanowisko, że w świetle wyżej powołanych przepisów, nie jest dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym rozstrzyganie o tytułach własności do działek ewidencyjnych, oraz że z przedłożonych przez skarżącego w postępowaniu ewidencyjnym orzeczeń sądowych nie wynika, iż to skarżący jest właścicielem działki ewid. Nr [...]. Zarazem jednak słuszne jest stanowisko skargi, że nie została w sposób wystarczający wyjaśniona faktyczna podstawa rozstrzygnięcia a w szczególności czy działka [...].została utworzona zgodnie z zasadami ewidencji. A istotę stanowiska skarżącego stanowi pogląd, iż na wyry się mapy ewidencyjnej Nr [...].stanowiącym podstawę oznaczenia w księdze wieczystej działki Nr [...]. działka ta graniczy bezpośrednio z działką Nr [...]. gdyż linia kreskowana w konturze działki Nr [...]., nie wydziela działki Nr [...]. jako odrębnej działki ewidencyjnej. Wskazując, że na mapie tej, znajduje się obszar oznaczony od strony działki [...].linią przerywaną, twierdzą organy ewidencji, iż tak oznaczona jest istniejąca od 1960 r działka ewidencyjna Nr [...].. Jest poza sporem, że na mapie ewidencyjnej aktualnej, ta sama działka z obu stron oznaczona jest linią ciągłą. Jednakże przyczyna tej rozbieżności mająca kluczowe znaczenie dla oceny, jak na wyry się z mapy z ewidencji służącym za opis nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...]. oznaczono granice tej działki, nie została w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji wyjaśniona. W szczególności, nie zostało wykluczone w uzasadnieniu decyzji, ze oznaczenie linią przerywaną według ewidencji z 1960 r oznaczało tylko sposób oznaczenia użytku (rodzaju użytku), w ramach tej samej działki ewidencyjnej. Należy tu zaznaczyć, że decyzję organu I instancji poprzedzało skierowane do skarżącego pisemne wyjaśnienie z dnia [...]..2002 r (k.24) mające w zamiarze organu załatwić sprawę. Według treści tego pisma, "stan przedstawiający działkę nr [...].na wyrysie z ewidencji gruntów wykonanym do celów założenia KW [...]. jest zgodny w zasadniczej części z aktualną treścią ewidencji gruntów, a jedyna różnica polega na sposobie oznaczenia drogi Nr [...].Na wyrysie dla założenia K W działkę oznaczono z jednej strony linią przerywaną, a w obowiązującej ewidencji gruntów, oznaczona jak w całości linia ciągłą". Stwierdza dalej organ, że "inny sposób graficznego przedstawienia działki [...]. na mapie ewidencji wynika z przepisów o sposobie jej prowadzenia i nie stanowi podstawy zmiany granic działki". Przepisów tych nie wskazano, a stanowiska tego nie powtórzono w motywach zaskarżonych decyzji. W istocie zatem, naruszony został przepis art. 107 § 3 kpa obligujący organ administracji do wyjaśnienia przyczyn z powodu których organ innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Skoro w toku sprawy organ powoływał się na przepisy o sposobie prowadzenia ewidencji według których granice działek ewidencyjnych mogły być przedstawione w formie linii przerywanej, to winien to wykazać w uzasadnieniu decyzji. Należy mieć na uwadze, że organy powołują się na stan ewidencji z lat 60-63, który w świetle § 3 pkt 1 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 w sprawie ewidencji gruntów, regulowany był instrukcją Ministra rolnictwa z dnia 21 kwietnia 1955 r. Instrukcja ta utraciła moc z wejściem w życie wspomnianego zarządzenia z 1969. Wydanie aktu własności ziemi nastąpiło w czasie obowiązywania przepisów tego zarządzenia, i pod jego rządami lecz kilka lat później wydano na potrzeby założenia księgi wieczystej wyrys z mapy ewidencyjnej. Przepis §102 powyższego zarządzenia z 20.02.1969 obligował do dostosowania do obowiązujących przepisów operatów ewidencji gruntów założonych w sposób odmienny, niż to prze widują zasady zarządzenia. W ustaleniach organów pominięto kwestię czy po roku 1969 założona wcześniej ewidencja była modernizowana, oraz jaki dokument kartograficzny stanowił podstawę oznaczenia nieruchomości przy wydaniu aktu własności ziemi z 1977 r. Dopiero wówczas możliwe będzie zajęcie przez organy stanowczego stanowiska czy istnieje podstawa do aktualizacji ewidencji, przez wymianę błędnych danych dotyczących opisu na mapie ewidencji gruntów działki ewid Nr [...].. Wyrys z mapy bowiem tylko odzwierciedla stan mapy ewidencyjnej. Z tych przyczyn orzeczono jak w punkcie 1 szym sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wobec treści uchylonych decyzji, nie zachodziły przesłanki do stosowania przepisu art. 152 ustawy. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 ustawy.