II SA/Wr 1797/02

\W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędziowie - Sędzia NSA Henryka Łysikowska - Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant - Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...]r., Nr [...]. Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...]r. decyzję Nr [...]o braku podstaw do stwierdzenia u J. S. choroby zawodowej, w postaci zawodowego uszkodzenia słuchu. Po rozpatrzeniu odwołania strony od tego orzeczenia, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie (decyzja PWIS we W. z dnia [...]r., Nr [...]). W początkowym fragmencie uzasadnienia swojej decyzji organ odwoławczy przedstawił historię zatrudnienia J. S. w Spółce Akcyjnej A we W., który pracował tam początkowo jako tłoczarz w metalu (od [...]r. do [...]r.), następnie jako galwanizer (od [...] r. do [...]r.), a w końcu na stanowisku młynowego tworzyw sztucznych (od [...] r.), na którym to stanowisku był zatrudniony także w czasie załatwiania sprawy przez organy inspekcji sanitarnej. Organ drugiej instancji przyznał, że z pomiarów natężenia dźwięku przeprowadzonych w dniu [...]r. i w dniu [...]r. wynika, iż zainteresowany był narażony - na stanowisku młynowego tworzyw sztucznych - na działanie ponadnormatywnego hałasu. Pomiary te wykazały przekroczenia normatywu higienicznego o 13 dB i 18 dB. W Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. odwołujący się był badany w dniach: [...],[...]i [...]r. W tym ostatnim dniu rozpoznano u niego: "Obustronny niedosłuch typu mieszanego. Przewlekłe ropne zapalenie ucha środkowego prawego. Blizny lewej błony bębenkowej. Brak podstaw do rozpoznania zawodowego uszkodzenia słuchu. Po przeanalizowaniu dokumentacji medycznej oraz przebiegu pracy zawodowej, narażenia na hałas na stanowisku pracy oraz po 3 krotnym badaniu laryngologicznym w tym audiometrycznym uzupełnionym au-diometrią obiektywną impedancyjną stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu". W trybie odwoławczym J. S. został skierowany na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., gdzie w dniu [...]r. stwierdzono także brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - zawodowego uszkodzenia słuchu. Placówka s. uzasadniła swoje stanowisko tym, iż "W wywiadzie pacjent podaje stopniowo postępujące od około 4 lat obustronne pogorszenie słuchu, zwłaszcza po stronie lewej, ponadto szumy uszne, wycieki z ucha prawego. W trakcie obecnej obserwacji klinicznej badaniem otoskopowym stwierdzono obustronne zmiany pozapalne ucha środkowego. Błony bębenkowe są nierówne, pozaciągane, w zrostach. Przeprowadzona diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię tonalną i impedancyjną (obiektywną) wykazała obustronny niedosłuch typu mieszanego. Przesunięcie progu słuchu określone dla częstotliwości 1000, 2000 i 4000 Hz z uwzględnieniem fizjologicznej poprawki na wiek wynosi dla ucha prawego - 33 dB, dla ucha lewego - 34 dB. Charakter stwierdzonego niedosłuchu - mieszany (czyli przewodzenio-wo-odbiorczy) nie jest typowy dla zawodowego uszkodzenia słuchu, klinicznie nie odpowiada on skutkom zdrowotnym działania hałasu na narząd słuchu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej. Wobec powyższego i z uwagi na przebyte zapalenia 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1797/02 ucha środkowego obustronnie brak jest podstaw do rozpoznania u badanego choroby zawodowej narządu słuchu". Opierając się na przedstawionych okolicznościach faktycznych, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wywodził, iż do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, dwa warunki: 1. choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, 2. choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. Organ zaznaczył w związku z tym, iż placówki służby zdrowia upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych - Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. - były w przypadku J. S. zgodne co do faktu, iż typ zdiagnozowanego u niego niedo-słuchu (przewodzeniowo-odbiorczy) nie jest charakterystyczny dla zawodowego uszkodzenia słuchu, bowiem klinicznie nie odpowiada on skutkom zdrowotnym działania hałasu na narząd słuchu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej, a schorzenie stwierdzone u zainteresowanego spowodowane jest przebytym zapaleniem ucha środkowego. PWIS we W. dodał, że Instytut Medycyny Pracy jest ostatnią jednostką organizacyjną właściwą do rozpoznawania chorób zawodowych i jako taki legitymuje się najwyższym autorytetem naukowym i poziomem badań w Polsce. Wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. orzeczenia poprzedzone zostały specjalistycznymi badaniami stanu zdrowia zainteresowanego. Orzeczenia powyższe są obiektywne, spójne oraz przekonywające. Spełniają więc kryteria opinii biegłego. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji uzasadnienia, iż w przedstawionej sytuacji nie znalazł prawnych i faktycznych podstaw do zmiany pierwszoinstancyjnej decyzji. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu J.S. zakwestionował zasadność stwierdzenia przez Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. pozazawodowego tła stwierdzonego u strony uszkodzenia słuchu. Skarżący uznał takie orzeczenie za krzywdzące i podważające prawdziwą - jego zdaniem - przyczynę utraty słuchu. Podkreślił, że nie istnieje żadna dokumentacja, która potwierdzałaby, że kiedykolwiek przechodził on chorobę dotyczącą narządu słuchu. W szczególności, zapalenia ucha środkowego nie wykazywały okresowe badania lekarskie przeprowadzane w zakładzie pracy. Stwierdzały one jedynie pogarszający się stan słuchu skarżącego. Ponadto, badania przeprowadzone w Poradni Laryngologicznej SZPL "A" we W. w dniu [...]r., a więc po powrocie z badań w Instytucie w S., stwierdziło także "brak cech zapalnych bez wycieku". Za prawdziwą przyczynę utraty słuchu uważa J.S. pracę w szkodliwych warunkach przez cały okres zatrudnienia, od [...]r. do [...]r., w zakładzie A S.A. we W.. Istnienie szkodliwych warunków (hałas), w tym niezgodnych z przyjętym normatywami higienicznymi, potwierdza charakterystyka zatrudnienia. Zdaniem skarżącego, także opinia Instytutu w S. wskazuje, że nie powinien on wykonywać pracy w warunkach, w których występuje ponadnormatywny hałas. W końcowym fragmencie skargi J. S. poinformował, że został zwolniony z pracy (z winy zakładu, jak uważa) i z powodu niedosłuchu nie ma szans na znalezie- 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1797/02 nie jakiegokolwiek zatrudnienia. Zdeklarował też gotowość poddania się w każdej chwili badaniom, które potwierdzą -jak sądzi - stan rzeczywisty. Podobną argumentację do tej, którą przytoczono w skardze, strona przywołała dodatkowo w piśmie z dnia [...]r. W odpowiedzi Strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie -jako "p.s.a." Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 tej samej ustawy, kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Określone w art. 145 p.s.a. podstawy prawne uwzględnienia skargi ograniczone zostały przy tym do naruszenia prawa, a zatem weryfikując poprawność zakwestionowanej decyzji administracyjnej sąd bada jej zgodność z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem tylko wówczas, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie mogła być zatem utrzymana w obrocie prawnym. Stosownie do postanowień § 1 ust. 1 obowiązującego w czasie rozstrzygania sprawy przez organy inspekcji sanitarnej obu instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.), za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie tych chorób, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. By zatem określona choroba mogła być uznana za chorobę zawodową muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, stwierdzone u badanego schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, o którym była mowa, a po wtóre, winna być ona spowodowana czynnikami szkodliwymi dla zdrowia, występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej. W przypadku J. S., chodziło o wykazanie (lub wykluczenie) uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, a więc schorzenia wymienionego w pkt 15 wykazu chorób zawodowych, ujętych w załączniku do wcześniej już przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Godzi się przy tym zauważyć, że prowadząc w tym kierunku postępowanie wyjaśniające organy administracji publicznej (w tym przypadku właściwe organy inspekcji sanitarnej) zobowiązane są do respektowania zasad, określonych zwłaszcza w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl przywołanych przepisów, na organach ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w tym celu - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w ramach swobodnej - co nie oznacza dowolnej - oceny zgromadzonych dowodów. Zda- 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1797/02 niem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy nie zastosowały się w pełni do wymienionych dyspozycji, naruszając w konsekwencji przywołane przepisy. Okolicznościami bezspornymi w sprawie są: wieloletnia praca skarżącego w warunkach narażenia na hałas, przekraczający niejednokrotnie najwyższy dopuszczalny poziom natężenia (z dokumentacji wynika, że chodziło o przekroczenia rzędu 8, 13, 15, a nawet 18 dB), a także obustronny wysokoczęstotliwościowy ubytek słuchu typu mieszanego (przewodzeniowo-odbiorczego). W ocenie obu placówek służby zdrowia, które wydały w sprawie swoje orzeczenia lekarskie, właśnie ta ostatnia okoliczność, a nadto stwierdzenie u J. S. stanu po obustronnym zapaleniu uszu, przesądzają o poza-zawodowym tle choroby stwierdzonej u skarżącego. Trzeba jednak w związku z tym mocno podkreślić, że opinie medyczne, na których oparte zostały rozstrzygnięcia organów inspekcji sanitarnej obu instancji, trudno uznać za kompletne. Przeciwnie wydają się zbyt jednostronne, aby mogły - bez ich uzupełnienia o dodatkowe informacje - stanowić podstawę wyeliminowania zawodowej przyczyny uszkodzenia słuchu strony. Niewystarczające jest przede wszystkim samo tylko poprzestanie przez Instytut w S. na stwierdzeniu, że wykryty u J. S. mieszany charakter niedosłuchu (przewodzeniowo-odbiorczy) "nie jest typowy dla zawodowego uszkodzenia słuchu" i "klinicznie nie odpowiada on skutkom zdrowotnym działania hałasu na narząd słuchu w warunkach przewlekłej ekspozycji zawodowej". "Nietypowość" niedosłuchu -z punktu widzenia medycznego - nie wyklucza jeszcze bowiem tego, że w konkretnie rozpatrywanym przypadku doszło do uszkodzenia słuchu - mimo to - na tle zawodowym. Tym bardziej jeśli zważyć znaczny rozmiar uszkodzenia narządu słuchu u J. S., wyrażający się -już po odliczeniu fizjologicznej poprawki na wiek badanego, co wymaga osobnego zaakcentowania - wielkościami rzędu 33 dB (ucho prawe) i 34 dB (ucho lewe). W tych warunkach, zastanawiające jest używanie określenia "niedosłuch" (o łagodniejszym wydźwięku), zamiast zwrotu normatywnego "uszkodzenie słuchu", stosownie do terminologii pkt 15 wykazu chorób zawodowych i - zdaniem Sądu - bardziej adekwatnego do stanu narządu słuchu strony, zdiagnozowanego w badaniach. Żadna z obu jednostek medycznych, które badały skarżącego w toku postępowania, nie odniosła się w ogóle do skali natężenia hałasu, w jakim pacjent pracował i okresu, w którym świadczył on pracę w warunkach ewidentnie szkodliwych. Było to zaś niezbędne, skoro oficjalnie stwierdzone natężenie hałasu przekraczało najwyższe dopuszczalne normy higieniczne, i to o wartości od kilku do kilkunastu dB. W tej sytuacji nie można było absolutnie poprzestać na arbitralnym przesądzeniu, że przyczynę uszkodzenia słuchu J. S. - we wcześniej opisanym, znacznym zakresie - stanowiło wyłącznie obustronne zapalenie ucha środkowego. Skarżący twierdzi zresztą, że takiego schorzenia nie przebył, powołując się na wyniki badań okresowych, którym był poddany w zakładzie pracy. W dokumentacji sprawy znajduje się ponadto przedłożone przez niego zaświadczenie lekarskie SZPL "A", datowane na dzień [...]r. (a nie jak twierdzono w skardze - z dnia [...]r.), w którym nie stwierdzono ani cech zapalnych uszu, ani wycieków. Organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tymczasem redakcja § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. w związku z art. 7 k.p.a. zakreśla ramy interpretacyjne tego przepisu w ten sposób, że odmowa uznania choroby zawodowej jest uzasadniona tylko wtedy, gdy analiza wszystkich czynników oceny wymienionych w § 1 ust. 2 rozporządzenia daje podstawę do negatywnego dla zainteresowanej strony wnioskowania, tj. wówczas, gdy ustalone okoliczności stanu faktycznego konkretnej sprawy stanowią dostateczną podstawę do wyłączenia związku przyczynowego pomiędzy zachorowaniem, a działaniem czynnika szkodliwego dla zdrowia w środowisku pracy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 1797/02 października 1988 r., III PRN 6/88). Tymczasem w zgromadzonym materiale dowodowym rozpoznawanej sprawy brak w istocie nie budzącego wątpliwości dowodu, który pozwalałby na jednoznaczne wykluczenie istnienia związku przyczynowego między pracą strony w narażeniu na ponadnormatywny hałas, a stwierdzonym u J. S. obustronnym uszkodzeniem słuchu. Chodziłoby w szczególności o kategoryczne wyeliminowanie jakiegokolwiek wpływu hałasu, w którym świadczył pracę skarżący, na wykrytą u niego chorobę. W świetle dotychczas zgromadzonych w sprawie dowodów nie można bowiem wykluczyć istnienia aż dwu przyczyn tego schorzenia: zawodowego czynnika hałasu oraz przebytego zapalenia uszu. W takiej zaś sytuacji, nie może być mowy o obaleniu wynikającego z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 1983 r. domniemania choroby zawodowej, przyjmowanego - trafnie - w orzecznictwie (por. wyrok SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN 746/00, OSNP - wkładka 2002, Nr 22, poz. 10; niepublik. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., I SA 2244/00; wyrok SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 128/98, OSNP 1999, Nr 24, poz. 771; Wyrok SN z dnia 3 lutego 1999 r., III RN 110/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 7-8, s. 56). Należy też zwrócić uwagę, iż zgodnie z poglądem wyrażonym wyroku SN z dnia 22 stycznia 2002 r., II UKN746/00 (OSNP-wkładka 2002/22/10), podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, działanie czynników szkodliwych występujących w środowisku pracy ma przesądzające znaczenie dla rozpoznania choroby zawodowej. Godzi się podkreślić, że znaczenie dokumentacji lekarskiej, poparte dodatkowo niewątpliwym autorytetem placówek medycznych upoważnionych do stwierdzania chorób zawodowych, nie zwalnia organów administracji do obowiązku przesądzenia, w ramach oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., czy dana okoliczność została udowodniona (tak też NSA w niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98). W przypadku rozpoznawanej sprawy okolicznością taką winno być - na co Sąd zwrócił już wcześniej uwagę - nie budzące wątpliwości wykazanie braku związku przyczynowego między czynnikiem szkodliwym dla zdrowia (tu hałasem), na oddziaływanie którego narażony był pracownik, a stwierdzonym u niego schorzeniem wymienionym w wykazie chorób zawodowych. Reasumując, wypada stwierdzić, że dotychczasowe postępowanie dowodowe nie doprowadziło do usunięcia wskazanych wątpliwości, czyniąc tym samym przedwczesnymi rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie przez organy inspekcji sanitarnej. Warto w związku z tym zwrócić uwagę organów na treść niepublik. wyroku z dnia 5 listopada 1998 r., I SA 1200/98, w którym NSA trafnie zauważył, że organ nie może oprzeć swojego rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej lakonicznej i nie zawierającej przekonującego uzasadnienia. Dysponując taką opinią, należy wezwać biegłych lekarzy do jej uzupełnienia we wskazanym przez organ kierunku, bądź z urzędu zasięgnąć opinii innej placówki naukowej służby zdrowia z zakreśleniem jej okoliczności, jakie winny być w opinii ustalone. Takie właśnie kroki powinny były przedsięwziąć organy w rozpoznawanej sprawie, w celu wyjaśnienia zarysowanych wątpliwości. Skoro tego nie uczyniono, doszło do naruszenia dyrektyw przewidzianych we wcześniej już cytowanych przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To z kolei obligowało Sąd do uchylenia decyzji organów obu instancji, na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.s.a. 6