II SA/Kr 1028/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia NSA Piotr Lechowski sprawozdawca Sędziowie AWSA Dorota Dąbek NSA Wiesław Kisiel Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi I.K. i K.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Nr : [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów I uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji, II orzeka , że uchylone decyzje nie mogą być wykonane III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących I.K. i K.K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia 5 kwietnia 2002r znak. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania I. i K.K. oraz E.K., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia [...] 2002r znak. [...] w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu M. [...], gmina M. w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych numerami działek [...], [...] i [...]. W podstawie prawnej decyzji powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7 "b" ust. 2 pkt 2, art. 20 i 22 ustawy z 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2001 r Nr 100. poz. 1086). W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. I.K. wystąpiła w [...] 2000r z wnioskiem o wprowadzenie zmiany ewidencji gruntów obrębu [...] M. w odniesieniu do jej nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...] , przez przywrócenie tej działce granic i powierzchni zgodnie z ewidencją gruntów z 1960r, twierdząc, że dokonane zmiany ewidencji gruntów w wyniku jej modernizacji w 1989r są niewłaściwe. Po dokonaniu pomiaru kontrolnego Starosta wszczął postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w odniesieniu do działek [...] , [...] i [...]w celu uzgodnienia ewidencji gruntów ze stanem prawnym i faktycznym. Pierwsza decyzja Starosty z dnia [...] 2001 ([...]) orzekająca o wprowadzeniu zmian uwidocznionych na mapie zaewidencjonowanej za numerem [...], została po rozpatrzeniu odwołania I.K. i K.K., uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] 2001 r (znak. [...]), i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczynę uchylenia decyzji stanowiło przyjęcie przez Starostę za podstawę zmian ewidencji faktycznego stanu użytkowania na gruncie, bez uwzględnienia stanu prawnego nieruchomości, a nadto objęcie jedną pozycją rej estrową Nr [...] danych o właścicielu oraz o "użytkowniku" gruntu. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta opisaną wyżej decyzją z dnia [...] 2002r zaktualizował ewidencję gruntów obrębu M. [...], w odniesieniu do działek [...], [...] i [...] przez przedstawienie ich granic według mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego za Nr [...] oraz przez zmianę powierzchni tych działek w rejestrze gruntu zgodnie ze stanem według ewidencji gruntów z roku 1960. W następstwie aktualizacji operatu ewidencji, przez sprostowanie ewidencji w celu jej uzgodnienia ze stanem prawnym, dz. ewid. [...]otrzymała powierzchnię [...] ha (w miejsce [...] ha), dz. ewid. [...] powierzchnię [...]ha (w miejsce [...]ha), a dz. ewid. [...] powierzchnię [...] ha ( w miejsce [...] ha). Wprowadzając powyższe zmiany z powołaniem m.in. na przepisy §45 i 47 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 24 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), organ I instancji ustalił, że: przedstawione na przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2001 za nr ewid. [...] mapie granice działek odpowiadają: • Co do działki ewid [...] objętej [...] i stanowiącej własność I.K. , działce ewid. [...] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów z 1960r, • Co do działki ewid [...], granicom działki ewid. [...] w operacie ewidencji gruntów z 1960r, objętej Aktem Własności ziemi Nr[...] wydanym na rzecz Z. i M. małż. S., • Co do działki ewid. [...], działce ewid. oznaczonej w operacie ewidencji, gruntów z 1960r Nr [...] i objętej aktem notarialnym Nr Rep. [...], a stanowiącej własność E. K. Zdaniem organu I instancji, przyjęty do zasobu za Nr[...], aneks do mapy sytuacyjnej Nr [...], przedstawia konfigurację działek [...],[...] i [...] zgodnie ze stanem prawym, a stan prawny był zgodny z operatem ewidencji gruntów z 1960r. Zmiany wprowadzone decyzją co do powierzchni działek względem danych w operacie ewidencji po jego modernizacji, są funkcją przebiegu granic działek według stanu prawnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że do określenia przebiegu granic wykorzystano szkice polowe, dane geodezyjne, obliczenia powierzchni, protokoły ustalania stanu władania znajdujące się w operacie założenia ewidencji gruntów obrębu M. z 1960r oraz dane z mapy jednostkowej N. [...] Odwołania od tej decyzji wnieśli I.K. i K.K. , oraz E.K. W swoim odwołaniu E.K. podnosił, że kupił nieformalną umową grunt od Z.S., który przyłączony jest do działki [...] a który odwołujący się zabudował. I.K. i K.K. podnosili, że powierzchnia ich działki winna być większa, wskazując że na mapie z dnia [...] 2001 przyjętej do zasobu za Nr [...], wykazano powierzchnię [...] m2. Organ odwoławczy rozpatrując odwołania przyjął za własne ustalenia organu I instancji. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazano, że doprowadza ona do zgodności ewidencji gruntów ze stanem prawnym nieruchomości wynikającym z księgi wieczystej [...]co do działki [...], aktu własności ziemi Nr[...] co do działki [...] własności Z. i M. małż. S. oraz z aktu notarialnego Nr rej. [...] co do działki [...] własności E.K. Podkreślono, że dla określenia przebiegu granic działek wg. ich nowego oznaczenia ewidencyjnego, wykorzystał organ I instancji wskazane w uzasadnieniu szkice polowe, dane geodezyjne, obliczenia powierzchni i protokoły ustalania stanu władania, a więc te dokumenty, które stanowiły podstawy założenia operatu ewidencji gruntów oraz dane z mapy jednostkowej Nr [...] obrębu M. w 1960r, a powołane wyżej tytuły własności opierały się na danych z tego operatu. Akcentując, że przyjęta w zaskarżonej decyzji numeracja działki odpowiada wymogowi oznaczenia działek ewidencyjnych według kryterium ciągłego obszaru gruntu jednorodnego pod względem prawnym, przewidzianego Rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków, oraz że podniesiony w odwołaniu E.K. zarzut nie przyłączenia do jego działki [...], części działki [...] nabytej nieformalną umową, należy do drogi postępowania cywilnego przed sądem powszechnym, uznał organ zarzuty odwołań za nieuzasadnione. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, na po wyższą decyzję wnieśli K. i I. małż. K. Nie wskazując naruszonego przepisu prawa skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja oparta jest na błędnych ustaleniach, gdyż zaniża powierzchnię ich działki [...], na korzyść działki sąsiedniej [...], domagając się rozgraniczenia tych działek. Zarzut wadliwości ustaleń oparli skarżący na zarzucie, że działka [...], której według ustaleń odpowiada działka [...]miała powierzchnię [...] m2, a nie [...] m2. Podnoszono, że mapa z 1972r, którą posługiwano się do oznaczenia ewidencji granic i powierzchni działki [...] była wadliwa, a poprzedni właściciel działki [...] zniszczył granice. Podnosili także, że na dokumentach pierwotnych droga przy działce skarżących miała szerokość 3 m a na mapie 2 m. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko, w nawiązaniu do zarzutów skarżących organ przypomniał, że postępowanie w sprawie zainicjował wniosek skarżącej I.K. o "przywrócenie granic i powierzchni działki [...]zgodnie z ewidencją gruntów z 1960r", a jego następstwem były zmiany w ewidencji gruntów uzgadniające stan ewidencji ze stanem prawnym także w odniesieniu do sąsiednich działek [...] i [...]. Wyjaśniono także, że różnice powierzchni działek między stanem założenia ewidencji w 1960r, a stanem obecnym, wynikają z dokładności wykonanych pomiarów, natomiast przebieg granic wyznaczających powierzchnię zgodny jest ze stanem prawnym, któremu odpowiada przebieg granic w ewidencji z 1960 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył; Skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie przed dniem 1 stycznia 2004r i przed tą datą postępowanie nie zostało zakończone. Stosownie zatem do przepisu art. 97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisem art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270)-sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej ( art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W sprawowaniu tej kontroli pod względem zgodności z prawem, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, (art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonana na tej płaszczyźnie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do uznania skargi za uzasadnioną, choć z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. Ustawa z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U 2000r Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.)- zwana dalej ustawą - w przepisie art. 2 pkt 8 definiuje ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami Podmiotowy i przedmiotowy zakres informacji objętych ewidencją gruntów i budynków określają przepisy art. 20 ustawy oraz ewentualnie wydane na podstawie jej art. 20 ust 4 rozporządzenia Rady ministrów. W świetle art. 20 ust 1 pkt 1 ustawy, do informacji przedmiotowych dotyczących gruntów należą m. in. informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni oraz oznaczeniach ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą te grunty. Nośnikiem informacji o gruntach , budynkach i lokalach, zgodnie z art. 24 ust 1 ustawy jest tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów. Zarazem przepisy art. 23, 37 ust 2 ustawy wskazują właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne jako podmioty obowiązane do przesyłania staroście (jako organowi prowadzącemu ewidencję gruntów- art. 22 ust 1) odpisów prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów. Również na właścicielach oraz - w oznaczonym ustawą zakresie (art. 20 ust 2 pkt 1 i art. 51) - na władających gruntami ciąży obowiązek zgłaszania wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków , a na żądanie starosty osoby zgłaszające zmiany są obowiązane (art. 22 ust 3) dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W dacie wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, obowiązywało już (od dnia 3 czerwca 2001r) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to nie zna już pojęcia "prostowania" danych ewidencyjnych, którym posługiwały się przepisy poprzednio obowiązującego Rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. Nr 158, poz. 813 z późn. zm. ), oraz przepisy –mające zastosowanie w przypadkach określonych § 65 ust 2 w/w Rozporządzenia - zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r w sprawie ewidencji gruntów (Mon. Poi. Nr 11, poz. 48 z późn. zm.). Przepisy powołanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków- dalej zwanego Rozporządzeniem- regulując zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych, posługują się, kategorią aktualizacji operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do danych ewidencyjnych. Przy czym aktualizacja nastąpić może z urzędu lub na wniosek ( §§ 45 ust 1, 46 ust 1). Zgodnie z postanowieniami § 46 ust. 2 pkt 2 podstawę wprowadzenia zmian stanowić może również zmiana wynikająca z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Stosownie do przepisu § 47 ust.3 w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencji wymaga wyjaśnień zainteresowanych stron lub uzyskania dodatkowych dowodów starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3. Odwołanie do przepisów postępowania administracyjnego oznacza, że wydanie decyzji winno być przeprowadzone z zachowaniem zasad przewidzianych przepisami KPA. W szczególności, organ aktualizując w drodze decyzji operat ewidencji gruntów obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy (art. 7 kpa), przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego (art. 77), przy czym ustalenie, że dana okoliczność została udowodniona może być oparte na ocenie całokształtu zebranego materiału dowodowego (art. 80 kpa). Według organów ewidencyjnych, celem aktualizacji operatu ewidencji, było doprowadzenie do jego zgodności ze stanem prawnym. Stan prawny przebiegu granic działek [...],[...] i [...] ma zaś obrazować mapa, a w istocie aneks z dnia [...] 2001 r. do mapy sytuacyjnej przyjęty do zasobu za Nr [...]. Jak wyżej wskazano, podstawę wprowadzenia zmian może stanowić opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian ewidencyjnych (§46 ust.2 pkt.2). Jednakże złożenie takiego opracowania nie zwalnia organu ewidencji od kontroli, czy wykaz zmian ewidencyjnych, mających - jak w sprawie - doprowadzić do zgodności ewidencji ze stanem prawnym, oparty jak na dokumentach, z których ten stan prawny wynika. Do organu bowiem, a nie osoby składającej czy sporządzającej opracowanie, należy ocena czy zachodzą merytoryczne przesłanki do wprowadzenia zmiany. Wgląd w akta postępowania administracyjnego wskazuje, że decyzja zapadła z naruszeniem obowiązku udokumentowania rozstrzygnięcia zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Według wykazu zmian zawartego na mapie z dnia [...] 2001 Nr ewid [...] "oznaczona na mapie oraz opisana w kw. [...] działka Nr [...], stanowi działkę Nr [...] oznaczoną w operacie ewidencji gruntów z 1960r". Akta sprawy nie zawierają wypisu z tej księgi wieczystej. Wprawdzie w rej. ewid. gruntów w póz. [...] figuruje działka [...] obj. KW [...], jednakże jako tytuł jej własności wskazano akt notarialny [...], oraz "[...]". W istocie nie zostało wyprowadzone przejście działki [...] z operatu ewidencji w 1960r do działki [...] dokumentami, które zawierałyby akta sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, kiedy powstała działka ewid [...], a w szczególności, czy istniała już ewidencyjnie przed modernizacją w 1998r. W wykazie zmian na w/w mapie stwierdzono dalej, że "oznaczona na mapie działka [...] stanowi działkę Nr [...] opisaną w akcie własności ziemi [...] i oznaczona w operacie ewidencji gruntów z 1960r." W aktach sprawy znajdują się dwie kserokopie tego samego aktu własności ziemi z dnia 2 LVII 1976 (k.47 i 48 z niewyraźnym początkowym oznaczeniem), stwierdzającego nabycie przez Z. i M. Małż. S. działek: [...], [...], [...], [...], [...]. Akta nie zawierały innego aktu własności ziemi, na którym figurowałaby działka [...]. Nie jest też wykazana zmiana ewidencji, przejścia oznaczeń w/w działek na działkę Nr [...]. Nadto nawet dla laika daje się zauważyć znaczna różnica pomiędzy kształtem działki oznaczonej jako [...] na mapie przyjętej do zasobu w 1963r za Nr [...] a mającej odpowiadać "sieci państwowej z 1960r" (k. 92 akt), z rzekomo stanowiącą tą samą działkę, działką Nr [...] oznaczoną na mapie z [...] 01 nr ewid [...] (k. 49a). Ponieważ działka [...] graniczy z działką [...], tym bardziej przyjęcie wyłącznie w oparciu o część graficzną (kopia rejestru - k. 10), że działka [...] jest tożsama z działką [...], która również na mapie ewid. z 1963r ma inny kształt, wymaga dalszych wyjaśnień i ustaleń. Nie wiadomo też czy działka [...] jest objęta urządzoną księgą wieczystą, a akta sprawy nie zawieraj ą nawet wyciągu z rejestru gruntów co do tej działki. W każdym razie, gdyby obecna działka ewid [...], była objęta aktem własności ziemi, to ten akt wyznaczałby stan prawny, co do nieruchomości nim objętej. Według wykazu zmian na mapie [...] "oznaczona na niej działka [...], stanowi działkę Nr [...] opisaną w akcie notarialnym Rep. [...] oraz w operacie ewidencji gruntów z 1960". Wypis z rejestru gruntów (k. 12) nie odzwierciedla tytułu własności działki [...]. Nie jest też ustalone czy dla tej nieruchomości urządzona jest księga wieczysta lub założony zbiór dokumentów, a organy poprzestały na notatce urzędowej (k 38). Wynika z niej, że prawo własności E.K. wynika z aktu notarialnego z 1972r Nr [...], a będąca przedmiotem nabycia nieruchomość oznaczona jest na mapie Nr [...], której akta sprawy, również nie zawierają. W powyższej sytuacji organ odwoławczy nie miał przesłanek do weryfikacji prawidłowości ustaleń organu I instancji, oraz do przyjęcia za własne tych ustaleń bez naruszenia powołanych przepisów art. 7, 77 i 80 kpa. Wydanie decyzji nastąpiło przed ustaleniem w oparciu o zebrane w aktach sprawy dowody, wszelkich niezbędnych okoliczności obrazujących, tytuły na postawie których ustalono aktualny stan prawny nieruchomości w tym co do przebiegu granic, który to stan ma ewidencja gruntów odzwierciedlać a nie kreować; Istota prowadzenia ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych) czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego dokumentów geodezyjnych i kartograficznych spełniających wymogi przepisów, a powstałych w związku z nałożonym obowiązkiem utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności tj. zgodnie z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Przez materiały "źródłowe", należy rozumieć i te dokumenty w postaci orzeczeń sądów, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych itp., które wyznaczają aktualny stan prawny co do gruntów objętych ewidencją. Nie jest natomiast dopuszczalne w postępowaniu ewidencyjnym, korygowanie lub wyjaśnianie stanu prawnego, do czego w istocie zmierza skarga. Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest poza postępowaniem ewidencyjnym w odrębnym trybie, a ostateczne decyzje i prawomocne orzeczenia ustalające przebieg granic podlegają ujawnieniu w ewidencji (art. 37 ust. 2 ustawy). Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1 szym sentencji na podstawie §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze, treść uchylonych decyzji na podstawie art. 152, orzeczono, że nie mogą być one wykonane, co wywołuje skutek jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku. Orzeczenie w postaci zwrotu na koszt skarżących kosztów postępowania oparto na przepisie art. 200 powołanej ustawy.