II SA/Łd 1508/03

Dnia 21 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Łuczaj, Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi M.O. i T.O. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz T.O. i M.O. kwotę 30 (trzy- dzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomoc- nienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu zażalenia T.O. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) nakazał M.O. i T.O. przedłożenie w terminie do dnia 30 kwietnia 2003 r., trzech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego na działce przy ul. A 7 w R. wraz z orzeczeniem technicznym, uwzględniającym faktyczny sposób użytkowania obiektu. Ze względu na to, że zobowiązani nie przedłożyli wymaganej dokumentacji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przesłał stronie upomnienie, a następnie na podstawie wystawionego w dniu [...] tytułu wykonawczego wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia [...] nałożył na M.O. i T.O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. T.O. złożył zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny kwestionując zasadność obowiązku przedłożenia inwentaryzacji i orzeczenia o stanie technicznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, utrzymał w mocy powyższe orzeczenie. W motywach rozstrzygnięcia podano, iż postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy i nie jest dotknięte uchybieniami formalnymi. Nałożenie grzywny było uzasadnione ze względu na to, że w dacie wydawania postanowienia organ egzekucyjny nie stwierdził wypełnienia obowiązku polegającego na złożeniu inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w zażaleniu podkreślono, iż organ odwoławczy nie może wykraczać poza swoją właściwość i przedmiot sprawy, którą jest wyłącznie prawidłowość wydania postanowienia o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 29 § 1 i ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem na etapie egzekucji nie jest już możliwe badanie egzekwowanego postanowienia, tym bardziej, że nie przysługuje na nie zażalenie, a strony postępowania mogą je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie. Natomiast zgodnie z art. 77 § 2 kpa organ administracji publicznej - w omawianej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie w sprawie przeprowadzenia dowodu, będące przedmiotem egzekucji administracyjnej, jeżeli istnieją przesłanki do takiej zmiany. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie M.O. i T.O. podali, iż postanowienie z dnia [...] zostało wydane w niezgodności z prawem budowlanym i Kodeksem postępowania administracyjnego oraz wnieśli o jego uchylenie w celu rozpatrzenia według właściwości. W uzasadnieniu skargi powołali oni argumenty merytoryczne skierowane przeciwko całemu postępowaniu w sprawie legalności budowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wyjaśnił, iż nie wnoszą one nowych elementów, które mogłyby stanowić podstawę do podjęcia innego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. W myśl natomiast art. 135 sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało zagadnienie wymagalności obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę prawną powyższego orzeczenia wskazał art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 34, poz. 229 z później. zmianami) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. Nr 1006 z 2000 r., poz. 1126). Konsekwencją przyjęcia tej podstawy prawnej było pouczenie skarżących przy doręczeniu odpisu postanowienia, że nie służy na nie zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Postanowienie to było zatem – w ocenie organu – ostateczne od dnia jego wydania i mogło stanowić podstawę wydania tytułu wykonawczego. Stanowisko to należy uznać za błędne. Powołany art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. stanowi bowiem wyraźnie, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepisy dotychczasowe, tj. Prawa budowlanego z 1974 r. stosuje się do przypadków przewidzianych w art. 48 nowego prawa, czyli jak stanowi ten przepis do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący wznieśli obiekt budowlany w oparciu o pozwolenie na budowę wydane w dniu [...]. Wątpliwości budzi natomiast wykonanie tego obiektu zgodnie z projektem i decyzją o pozwoleniu na budowę, czy też zmiana sposobu jego użytkowania ( z gospodarczego na mieszkalny) już po zakończeniu budowy. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla wskazania właściwej podstawy prawnej postanowienia nr [...] wydanego w dniu [...] i nakładającego na skarżących obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej budynku mieszkalnego. W omawianym przypadku organ wydał powyższe postanowienie w oparciu o błędnie powołaną podstawę prawną, którą nie mógł być przepis art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. W ustalonym stanie faktycznym winny mieć zastosowanie przepisy obowiązującej w dacie wydania postanowienia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w szczególności przepis art. 81 c ust. 2, który w swojej treści jest odpowiednikiem art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie zaś z art. 81 c ust. 3 wskazanego przepisu na postanowienie, o którym mowa w ust. 2 przysługuje zażalenie. Skarżącym przysługiwało przeto prawo wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...], o czym nie zostali pouczeni przez organ. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżących datowane 14 maja 2003 r. i zatytułowane "Odwołanie", z którego treści wynika wprost, że skarżący kwestionują nałożenie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych, nałożonego postanowieniami z dnia [...] i [...]. Organ nadzoru budowlanego nie nadał powyższemu pismu właściwego, przewidzianego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego trybu postępowania odwoławczego naruszając tym samym przepis art. 112 kpa, który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do odwołania lub wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Praktyczne konsekwencje obowiązywania art. 112 kpa powinny być takie, że w przypadku wniesienia spóźnionego odwołania ( także zażalenia – art. 126), które wpłynęło z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, organ obowiązany będzie je rozpatrzyć bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu w oparciu o art. 58 kpa ( Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod redakcją B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. BECK, Warszawa 2000, s. 469 – 470). Analogiczna sytuacja występuje w przypadku błędnego pouczenia strony, że od decyzji bądź postanowienia nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Szeroko rozumiany obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy wynika również wprost z art. 9 kpa, a uchybienie temu obowiązkowi podlega ocenie w kategorii podstawy uchylenia decyzji lub postanowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Organ nadzoru budowlanego nie mógł przeto przed ewentualnym rozpoznaniem zażalenia wniesionego na postanowienie z dnia [...] i ustatecznieniem się tegoż postanowienia wydać tytuł wykonawczy, a następnie w oparciu o art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) nałożyć na skarżących grzywnę w celu przymuszenia. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, a nadto w oparciu o art. 152 powołanej ustawy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie poniesionych przez skarżących kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).