II SA/Bk 611/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 09 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [....] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności doprowadzających samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do zgodności z prawem -oddala skargę.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M., wszczął w dniu [...] grudnia 2003r. postępowanie z wniosku skarżącego Z.J. (reprezentowanego przez A.J.) w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce Nr [...] w M. przy ulicy B. [...], a należącego do A. i M.R., poprzez rozpoczęcie prowadzenia w obiekcie (garażu) usług pogrzebowych. Początkowo organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie (decyzją z [...] stycznia 2004r.) uznając, iż jest ono bezprzedmiotowe albowiem do wykorzystania pomieszczeń garażu dla usług pogrzebowych (wystawienia zwłok) doszło jedynie dwukrotnie w grudniu 2003r., a na datę orzekania brakowało w pomieszczeniach garażu jakiegokolwiek wyposażenia wskazującego na świadczenie usług pogrzebowych w dalszym ciągu. Decyzję umarzającą postępowanie w sprawie uchylił P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] marca 2004r. (po odwołaniu Z.J.) przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę na potrzebę ustalenia czy inwestorzy dokonywali jakichś robót budowlanych w spornej części swego budynku, po wcześniejszej decyzji organu nadzoru budowlanego (Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.) z dnia [...] lutego 2003r., nakazującej zaniechanie dalszych robót przy przebudowie części garażowej budynku mieszkalno-usługowego małżonków R. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] czerwca 2004r. postanowienie wstrzymujące użytkowanie części budynku małżonków R. dla prowadzenia w niej usług pogrzebowych. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego. Organ stwierdził, że inwestorzy zmienili sposób użytkowania garażu bez zezwolenia, albowiem o nie wystąpili do organu architektoniczno-budowlanego w dniu [...] lutego 2004r. i do tej pory postępowanie w sprawie nie zostało zakończone (ostatecznie organ architektoniczno-budowlany zawiesił je w dniu [...] lipca 2004r. do czasu zakończenia niniejszego postępowania przed organem nadzoru budowlanego). Następnie organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z [...] lipca 2004r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 5 i 71 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. nakazał inwestorom dokonanie czynności doprowadzających samowolną zmianę sposobu użytkowania garażu na prowadzenie usług pogrzebowych do stanu zgodnego z prawem poprzez przedłożenie do [...] października 2004r. następujących dokumentów: - zaświadczenia Urzędu Miejskiego w M. z zgodności sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego dla usług pogrzebowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - dokumentacji technicznej powykonawczej spornej części budynku, sporządzonej przez uprawnioną osobę wraz ze stosownymi uzgodnieniami. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, powołując się na informację uzyskaną od PINB w Ł., że po decyzji z [...] lutego 2003r. nakazującej zaniechania dalszych robót budowlanych w budynku małżonków R., inwestorzy wykonali jedynie roboty wewnętrzne wykończeniowe, które nie wymagały pozwolenia lub zgłoszenia, a zatem nie doszło do samowolnej kontynuacji robót budowlanych. Zdaniem organu istnieją powody do uznania za dopuszczalną legalizację samowolnie zmienionego sposobu użytkowania garażu albowiem obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2003r. przeznacza działkę Nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym, przy czym - według ustaleń planu – obiekty usługowe nieuciążliwe dla środowiska to te, które nie są wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490).Organ wskazał, że inwestorzy przed przystąpieniem do użytkowania obiektu będą musieli uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, a przed wystąpieniem o takie pozwolenie wykonać – za uprzednim pozwoleniem na budowę – miejsca postojowe dla samochodów osobowych i karawanu. Odwołanie od tej decyzji wywiódł skarżący podnosząc, iż nadal funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja Starosty Powiatu w M. z [...] listopada 2002r. odmawiająca małżonkom R. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania garażu jako domu pogrzebowego, a zapisy w nowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. w stosunku do zapisów planu poprzedniego nie uległy zmianie. Odwołujący się zwrócił uwagę na wyrok NSA OZ w B. z dnia [...] września 2000r. (sygn. [...]), zaliczający usługi pogrzebowe do uciążliwych dla otoczenia a przytoczony przez starostę w decyzji z [...] listopada 2002r. Nadto skarżący wytknął, iż organ nadzoru budowlanego, nakładając na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji, pominął kwestię usytuowania parkingu, co jest sprzeczne z art. 33 ust. 1 prawa budowlanego oraz podkreślił niemożliwość usytuowania parkingu na działce Nr [...] bez naruszenia warunków technicznych.. Dodał, że brak jest zgody współwłaścicieli działki na usytuowanie parkingu od strony ulicy W. oraz wyraził stanowisko co do zbyteczności tworzenia kolejnego domu pogrzebowego w M. Podnosząc powyższe skarżący wnosił o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] sierpnia 2004r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 71 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. Procedura z art. 71 prawa budowlanego wymagała odpowiedniego stosowania art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego i te przepisy prawidłowo zostały w sprawie zastosowane. Organ I instancji wstrzymał bowiem użytkowanie obiektu w części, w której nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, polegająca na prowadzeniu usług pogrzebowych bez wymaganego prawem pozwolenia a następnie – w ciągu 2 miesięcy – wydał rozstrzygnięcie nakazujące inwestorom dokonanie czynności pozwalających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. W skardze na tę decyzję wniesionej do sądu administracyjnego Z.J. zarzucił decyzji niezgodność z przepisami: - art. 144, 342 i 344 § 1 k.c., - art. 43 ustawy z 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, - art. 35 i 145 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe usytuowanie domu pogrzebowego w tak zwartej zabudowie mieszkaniowej, o czym mówi wyrok NSA OZ w B. sygn. [...] z dnia [...].09.2000r. Są to usługi uciążliwe pomimo, że nie zostały ujęte w rozporządzeniu wykonawczym. Sprawa winna być prowadzona według przepisów obowiązujących na dzień rozpoczęcia inwestycji. Skarżący podkreślił opóźnienie organu przy podejmowaniu czynności w sprawie. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu albowiem w sprawie nie miało miejsca naruszenie prawa, w tym naruszenie norm prawnych wskazanych przez skarżącego. Fakt wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jeszcze przed wejściem w życie ustawy z 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) czynił koniecznym stosowanie w niej dotychczasowych przepisów prawa budowlanego tj. ustawy z 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 31 maja 2004r. Powyższe wynikało z treści art. 2 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy zmieniającej prawo budowlane. Przepis ten stanowi bowiem, że "w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe". Jest przy tym oczywistym, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" kryje się wyłącznie dotychczasowe brzmienie prawa budowlanego albowiem ustawa zmieniająca ustawę "Prawo budowlane" nie mogła odsyłać do stosowania wcześniejszego brzmienia przepisów innych ustaw. Tym bardziej z treści powyższego przepisu przejściowego nie można odczytywać nakazu stosowania we wcześniej wszczętych postępowaniach, dotychczasowych norm prawa miejscowego, w tym przypadku dotychczasowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. Organy nadzoru budowlanego oceniając sprawę samowolnej zmiany sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego małżonków R. miały obowiązek stosowania dotychczasowego brzmienia art. 71 ust. 3 prawa budowlanego, odsyłającego do odpowiedniego stosowania dotychczasowych przepisów art. 50, 51 i 57 ust. 7 prawa budowlanego. Skoro zaś przy ubieganiu się o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego inwestor byłby obowiązany przedstawić dokumenty wymienione w art. 32 prawa budowlanego, w tym potwierdzające dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, to i przy ocenie możliwości zalegalizowania samowolnej zmiany sposobu użytkowania, organy nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności miały obowiązek sprawdzenia zgodności zmienionego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z przepisami ustawy o planowaniu przestrzennym. W świetle obecnie obowiązującej ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jedynie w przypadku braku planu miejscowego funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (vide: art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). O ile dla danego terenu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to jako akt prawa miejscowego (vide: art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zawiera on ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże on właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze i wiąże także wszystkie organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się na podstawie przepisów odrębnych w kwestii praw i obowiązków właścicieli nieruchomości, w tym organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego, czy zmianę sposobu jego użytkowania. Również organy nadzoru budowlanego oceniając w sprawie dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania części garażowej budynku mieszkalnego małżonków R., musiały respektować przeznaczenie nieruchomości inwestorów przewidziane w obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w M. z [...] grudnia 2003r. Plan ten przeznacza zaś działkę Nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług i rzemiosła o charakterze nieuciążliwym, przy czym miejscowy prawodawca w sposób wiążący zdefiniował w planie pojęcie obiektów usługowych lub produkcyjnych nieuciążliwych dla środowiska. Zgodnie z § 3 pkt 11 planu przez obiekty usługowe lub produkcyjne nieuciążliwe dla środowiska należy rozumieć przedsięwzięcia, które nie są wymienione w Rozporządzeniu Rady Ministrów z 24 września 2002r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów, związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wyżej przywołane rozporządzenie nie kwalifikuje zaś usług pogrzebowych (prowadzenia zakładu pogrzebowego) do przedsięwzięć uciążliwych dla środowiska. Stwierdzenie powyższej okoliczności wyłączyło możliwość wystosowania do inwestorów już na obecnym etapie postępowania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części garażowej ich budynku mieszkalnego i uczyniło koniecznym nałożenie na inwestorów czynności doprowadzających samowolną zmianę sposobu użytkowania spornej części obiektu budowlanego do zgodności z prawem tj. zastosowanie procedury legalizacyjnej przewidzianej art. 51 prawa budowlanego. Obowiązki legalizacyjne zaś mogły dotyczyć wyłącznie przedmiotu ingerencji organu nadzoru budowlanego tj. w tym wypadku wyłącznie części garażowej budynku mieszkalnego małżonków R., stąd niedopuszczalne byłoby zobowiązywanie inwestorów do przedłożenia obok dokumentacji projektowej garażu również dokumentacji związanej ze sposobem zagospodarowania terenu wokół przyszłego zakładu pogrzebowego. Zatwierdzenie czynności legalizacyjnych dotyczących garażu nie będzie równoznaczne z pozwoleniem na użytkowanie zakładu pogrzebowego, o ile jego funkcjonowanie wymaga urządzenia parkingu i dojazdu tj. innych robót budowlanych, dla wykonania których wymagane jest oddzielne pozwolenie na budowę. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę, jako niezasadną oddalił (art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).