II SA/Po 804/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia NSA Stanisław Małek Protokolant ref. staż. Kamila Kozłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy D. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia 24 czerwca 2003r. Nr IX/68/II/2003 w przedmiocie ochrony przed hałasem; o d d a l a s k a r g ę /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ S. Małek UAZSADNIENIE Rada Powiatu P. na podstawie art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627) i art. 12 pkt. 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142/2001) - podjęte w dniu 24 czerwca 2003r. uchwałą nr IX/68/II/2003 "w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na niektórych jeziorach Powiatu P.." W § 1 tej uchwały wprowadzono zakaz używania jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na 14 jeziorach położonych w granicach powiatu p., w tym na Jeziorze [...] (gm. B., D.). Zakaz ten obowiązuje w ciągu doby przez okres całego roku (§ 2), z tym, że § 4 pkt. 2 dopuszcza używanie jednostek napędzanych silnikami spalinowymi na J. [...] w godz. od 14:00 do 20:00 w poniedziałki, czwartki, soboty i niedziele w granicach administracyjnych gminy B., czyli po zachodniej stronie jeziora, w odległości nie mniejszej niż 80 m od brzegu jeziora oraz kąpielisk. Z uzasadnienia uchwały wynika, ze powyższe zastrzeżenie zostało podyktowane tym, aby w regionach atrakcyjnie turystycznych "nie odcinać zupełnie możliwości korzystania ze sprzętu motorowego." Na powyższą uchwałę Gmina D. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia § 4 pkt. 2 uchwały, jako naruszającego art. 116 ustawy o ochronie środowiska. Skarżąca Gmina wskazała, że Jezioro [...] jest niewielkim akwenem graniczącym od strony Gminy D. z obszarem chronionego krajobrazu, że jezioro i tereny do niego przyległe maja charakter związanych ekosystemów, a ustawa o ochronie środowiska nakłada bezwzględny obowiązek ochrony walorów przyrodniczych. Skarżąca podniosła, że uchwała wprowadza w rezultacie przyzwolenie na używanie łodzi motorowych praktycznie bez żadnej kontroli np. ze strony policji wodnej, co stworzy trudności w egzekwowaniu zachowania odległości ruchu od strony Gminy B. . Zdaniem skarżącej możliwość korzystania z łodzi motorowych doprowadzi do zmniejszenia atrakcyjności turystycznej obszaru, zwiększy niebezpieczeństwo kolizji, stworzy zagrożenie zdrowia żeglarzy i kąpiących się i podniesie uciążliwość hałasową terenów wokół jeziora. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu P. wniosła o odrzucenie skargi, podnosząc, że skarżąca Gmina nie jest uprawnionym podmiotem w rozumieniu art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zaś alternatywnie domagała się oddalenia skargi, twierdząc, że uchwała została podjęta po przeanalizowaniu stanowisk obu gmin, przy uwzględnieniu obszaru chronionego krajobrazem. Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu stwierdził nieważność § 4 pkt. 2 zaskarżonej uchwały. Sąd uznał, że skarżąca gmina ma legitymacje do wniesienia skargi, bowiem jest wspólnotą samorządową na danym terytorium, a do jej zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym między innymi zadań z zakresu ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 1 i art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała naruszyła przepis art. 116 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska, który daje możliwość wprowadzenia ograniczeń i zakazów na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, ale zdaniem Sądu zaskarżona uchwała odstąpiła od zakazu nie dla ochrony środowiska jezior przed hałasem, ale aby umożliwić używanie łodzi motorowych na terenach atrakcyjnie turystycznie. Dopuszczenie łodzi motorowych przez większość dni tygodnia niweczy intencje uchwałodawcy, który powołał się w uzasadnieniu uchwały na ochronę walorów krajobrazowych i wypoczynkowych terenu, na zabezpieczenie środowiska przyrodniczego przed zanieczyszczeniami i nadmiernym hałasem, naruszeniem równowagi przyrodniczej: Sąd wskazał nadto, że przepis art. 26a ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody ( Dz. U. z 2001r. Nr 99. poz. 1079 ze zm.) zabrania używania na obszarze chronionego krajobrazu łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych. Wprawdzie obszar chronionego krajobrazem Jeziora [...] utworzony uchwałą Rady Gminy D. z dnia 12 lutego 2001r. obejmuje obszary przylegające do jeziora, ale hałas emitowany przez łodzie motorowe nie ogranicza się do obszaru powierzchni jeziora. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu P. , zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 26 a ustawy o ochronie przyrody oraz przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska oraz nieważność postępowania, bowiem skarżąca uchwałę gmina nie miała legitymacji procesowej do występowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony przepis uchwały Rady Powiatu P. nie dotyczy interesu prawnego Gminy D., co najwyżej narusza jej interes faktyczny związany z zamierzeniem inwestycyjnym gminy, polegającym na budowie ośrodka sportów wodnych. Ponadto skarżąca uchwałę gmina nie wykazała, aby naruszono warunki akustyczne na terenie Jeziora [...] w jej granicach administracyjnych, a do czasu uchwalenia zaskarżonej uchwały gmina nie sprzeciwiała się używaniu sprzętu motorowodnego na terenie jeziora. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2004r. sygn. akt OSK/495/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 116 ust. 1 ustawy Prawo o ochronie środowiska upoważnia radę powiatu, do podjęcia uchwały ograniczającej lub zakazującej używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Rada Powiatu P. na podstawie tego upoważnienia ustawowego wprowadziła przedmiotowy zakaz na Jeziorze [...], z tym, że ograniczyła go w określonym zakresie, to jest dopuściła używanie jednostek pływających napędzanych silnikami spalinowymi na tym jeziorze we wskazanych godzinach w pewnych dniach tygodnia. Takie rozwiązanie odpowiada dyspozycji art. 116 ust. 1 cyt. ustawy, która upoważnia do wprowadzenia uchwałą rady powiatu określonych ograniczeń. Nie można więc zasadnie stwierdzić, że przepis ten został przez Radę Powiatu P. naruszony i to w taki sposób, że należało stwierdzić jej nieważność. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała Rady Powiatu P. nie naruszyła też przepisu art. 26a ust 1 pkt. 15, na który powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bowiem Jezioro [...] nie ma statusu obszaru chronionego krajobrazem, lecz jedynie do takiego obszaru przylega od strony Gminy D.. Zaskarżony wyrok wkroczył też w materię, która w istocie w świetle powołanych przepisów, również nie mogła stanowić o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały, a to istnienia (czy też nieistnienia) warunków do skutecznego stosowania tej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że interes prawny w rozumieniu art. 33 ust. 2 ustawy o NSA musi być oparty na normach prawa materialnego, a tymczasem Gmina D. nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny, a rzeczywiście jak to wskazano w skardze kasacyjnej, powołała się na to, że podjęła zamiar inwestycyjny nad przedmiotowym jeziorem, co statuuje jej interes w kategorii interesu faktycznego. Obowiązkiem Sądu przed rozpatrzeniem sprawy, było w pierwszym rzędzie ustalenie czy skargę wniósł podmiot mający interes prawny, Sąd bowiem nie działa z urzędu, lecz wyłącznie skarga pochodząca od uprawnionego podmiotu, to jest mającego w tym interes prawny, lub wskazanego przez ustawę innego podmiotu (działającego na prawach strony) może doprowadzić do wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawa, o samorządzie gminy, w zakresie w jakim określa zadania gminy jako wspólnoty mieszkańców nie może być traktowana jako prawo materialne określające prawa i obowiązki podmiotów pozostających na zewnątrz administracji, stanowiące o istnieniu legitymacji materialnoprawnej gminy. Wskazane w zaskarżonym wyroku zadania gminy ustawa wskazuje jako zadania zdecentralizowanej jednostki (samorządu terytorialnego), będącej częścią aparatu administracji państwowej, a nie prawa i obowiązki podmiotowe w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej. Tak rozumiany interes prawny Gminy D. (jako podmiotu praw i obowiązków w pojęciu materialnoprawnym) nie został przez nią wykazany i stąd należało zaskarżony wyrok uchylić do ponownego rozpoznania. W piśmie z dnia [...] grudnia 2004r., skarżąca gmina podniosła, że interes prawny to interes wypływający z przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego i nie można go zawężać wyłącznie do przepisów prawa materialnego. Wywodząc swój interes prawny we wniesieniu skargi wskazała na to, że gmina jest wspólnotą samorządową na danym terytorium i do jej zadań własnych należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, do których należy zadanie z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody. Powołała się ponownie na utworzenie obszaru krajobrazu chronionego, którego walory i ochronę będzie skutecznie eliminowała nadmierna emisja hałasu. Zdaniem skarżącej gminy przepisy zaskarżonej uchwały nie wskazują poziomu dopuszczalnego hałasu na obszarze Jeziora [...], o czym mówią uregulowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo o ochronie środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej P.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa jeżeli: a) stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z 9 lipca 1998r., I PKN 226/98, OSNAPiUS 1999r., nr 15, poz. 486; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmienił się stan prawny. W niniejszej sprawie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie było żadnych podstaw do uznania, że w jakikolwiek sposób zmienił się stan faktyczny sprawy, nie zmieniły się również przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo o ochronie środowiska czy też ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. Również art. 50 P.p.s.a., będący odpowiednikiem art. 33 ust. 2 ustawy o NSA, stanowi, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie (skargę, wniosek) pochodzące od legitymowanego podmiotu. Legitymację skargową określono w tym przepisie przez wyróżnienie atrybutu interesu prawnego oraz wskazanie podmiotów które mimo braku takiego interesu są uprawnione do wniesienia skargi (prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacje społeczne). W dalszym ciągu kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny, a więc istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa materialnego, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa i obowiązki. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skarżąca Gmina D. nie wskazała żadnej innej podstawy w prawie materialnym, poza przepisami które były już przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego i które zdaniem tego Sądu, nie mogły być podstawą uznania, że skarżąca ma legitymację materialną do wniesienia skargi. Mając na uwadze powyższe, uznając że skarżąca Gmina D. nie wykazała, że ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Powiatu P. z dnia 24 czerwca 2003r., Sąd na podstawie art. 50 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. /-/ B. Drzazga /-/ A. Zieliński /-/ S. Małek jw