VI SA/Wa 67/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2004r. sprawy ze skargi [...] S.A. na Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., Nr [...], Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej także: Prezes URTiP), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w W. (działającą obecnie pod firmą [...] S.A. - spółki będącej następcą prawnym [...] S.A.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowienia nr [...] z dnia [...] października 2003 r., postanowił uchylić zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] października 2003 r. oraz nie zawieszać postępowania wszczętego na wniosek spółki [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. [...] S.A. (dalej: [...] S.A.) – działając na podstawie przepisu art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.) oraz na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - złożyła do Prezesa URTiP wniosek o zawieszenie, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 113, poz. 1070), realizacji uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru, o którym mowa w art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy – Prawo telekomunikacyjne i jednocześnie zwróciła się o zawieszenie postępowania w w/w sprawie do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, jednak nie wcześniej niż do dnia ogłoszenia rozporządzenia, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W uzasadnieniu wniosku skarżąca spółka podniosła, iż realizacja objętych ustawą uprawnień do zachowania numeru w przypadku zmiany operatora przez abonentów przyłączonych do sieci wnioskodawcy wymaga inwestycji, których koszt harmonogramu wdrożenia może zostać określony dopiero po ustaleniu wymagań technicznych dostosowania sieci wnioskodawcy, jak również po ustaleniu szczegółowych warunków korzystania przez abonentów z uprawnień do zachowania numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy, tj. po ogłoszeniu w/w rozporządzeń. Z uwagi na przedstawione okoliczności skarżąca spółka uznała, iż konieczność ustalenia w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw łączności szczegółowych warunków korzystania przez abonentów z w/w uprawnień oraz szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych, zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zawieszającej uprawnienia abonentów wymienione w art. 43 ust. 2a. W rezultacie – w opinii wnioskodawcy – Prezes URTiP ma obowiązek zawiesić wszczęte na wniosek strony postępowanie. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r., nr [...], Prezes URTiP – działając na podstawie przepisu art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 i art. 111 ust. 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów skarżącej spółki dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2a ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W uzasadnieniu organ podniósł, iż nie można zgodzić się z przedstawioną przez skarżącą spółkę interpretacją przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem Prezesa URTiP rozporządzenie wykonawcze do ustawy jest aktem stanowienia prawa, a nie aktem indywidualnym i w związku z tym nie może zostać uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu takie rozstrzygnięcie może nastąpić jedynie w drodze decyzji lub innego aktu indywidualnego, wydanego na skutek postępowania prowadzonego przed sądem lub właściwym w sprawie organem. Niemniej jednak Prezes URTiP przyjął, iż dokonana analiza wniosku skarżącej spółki pozwala stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie przesłanki wymienione w przepisie art. 98 § 1 k.p.a. dotyczące możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony zostały spełnione, a więc zasadne jest zawieszenie postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. skarżąca spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego wniosku spółka nie kwestionując rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Prezesa URTiP dotyczącego zawieszenia postępowania – uznała, że nie podziela stanowiska organu co do podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej spółki w niniejszej sprawie uznanie treści rozporządzenia za zagadnienie wstępne w żaden sposób nie burzy założenia racjonalności ustawodawcy. W ocenie strony skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego sprawy załatwić się nie da, to oczywistym jest konieczność zawieszenia postępowania. Zdaniem strony skarżącej brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, niemniej mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W wyniku rozpoznania w/w wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes URTiP – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. - wydał w dniu [...] grudnia 2003 r. zaskarżone postanowienie nr [...], na podstawie którego postanowił uchylić swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2003 r. oraz nie zawieszać postępowania wszczętego na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2003 r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] listopada 2003 r. strona skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania jedynie z urzędu. Oznacza to – w ocenie organu – konieczność uchylenia wydanego w dniu [...] października 2003 r. postanowienia nr [...] z uwagi na brak żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Jednocześnie Prezes URTiP podtrzymał swoje stanowisko odnośnie interpretacji przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu w świetle obecnego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały spełnione. Prezes URTiP stwierdził, że rzeczywiście w/w przepis k.p.a. nie zawiera zawężenia pojęcia "zagadnienie wstępne" do decyzji lub innych aktów indywidualnych. Wniosek taki nasuwa się jednakże po dokonaniu analizy całego przepisu. Zdaniem Prezesa URTiP należy podkreślić, iż warunkiem koniecznym zawieszenia postępowania z urzędu jest, by rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W związku z powyższym nie można uznać – zdaniem organu, by minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku skarżącej spółki. Postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony, nie może zostać zakończone wydaniem rozporządzenia, które jest aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków skarżącej spółki [...] S.A. W dniu [...] stycznia 2004 r. spółka [...] S.A. – działając za pośrednictwem organu administracji - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczne postanowienie Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2003 r. Skarżąca spółka - wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zarzuciła organowi rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji - bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i dodatkowo stwierdziła, że z rozporządzeń, których wydanie jeszcze nie nastąpiło, bezpośrednio wynikać będą dla skarżącej spółki obowiązki pozostające w bezpośrednim związku z przygotowaniem się do realizacji uprawnień abonenckich. W ocenie spółki [...] S.A. okoliczność, iż adresat tych obowiązków nie jest oznaczony indywidualnie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia, albowiem z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku nałożenia ich aktem indywidualnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również na poglądy doktryny oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191 - organ uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezes URTiP zwrócił ponadto uwagę na dyspozycję przepisu art. 100 k.p.a., z którego wynika dodatkowy obowiązek dla organu, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu ani Prezes URTiP, ani też spółka [...] S.A. nie może żądać wszczęcia postępowania przed ministrem właściwym do spraw łączności, zmierzającego do określenia w sposób indywidualny praw i obowiązków strony skarżącej poprzez wydanie odpowiednich rozporządzeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki [...] S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...], nie narusza prawa. Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz normy prawa materialnego wyrażone w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, które – w ocenie skarżącej spółki - mają uzasadniać zawieszenie ex officio postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Prezesa URTiP nie uchybia ponadto pozostałym przepisom postępowania, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Jak stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wprawdzie pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w powołanym przepisie jest sporne, niemniej przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. są kwestie (zagadnienia) prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami, albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (vide: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Dom Wydawniczy Zakamycze, 2000 r., t. 5 do art. 97 § 1 pkt 4). Zdaniem Sądu należy w pełni podzielić pogląd organu i uznać, iż w świetle obecnie obowiązującego stanu faktycznego i prawnego brak jest podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który to Sąd uznał, iż oczekiwanie na jakąkolwiek przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy nie jest zagadnieniem wstępnym, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191). Podobnie w orzeczeniu z dnia 20 września 1982 r., sygn. akt I SA 717/82, ONSA 1982/2/88, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż spodziewana zmiana przepisów prawnych, określających wysokość stawek odszkodowawczych za wywłaszczone grunty i ich składniki budowlane, nie jest "zagadnieniem wstępnym", o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz tylko przewidywaną zmianą aktów prawnych o charakterze ogólnym. Warto również zwrócić uwagę na pogląd, jaki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 1987 r., sygn. akt IV SA 502/87, ONSA 1988/1/10, w którym to orzeczeniu NSA stwierdził, iż przewidywana możliwość zmiany przeznaczenia terenu w nowo opracowanym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd. Z tej przyczyny - zdaniem Sądu - nie można uznać, by minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym przypadku skarżącej spółki [...] S.A. Należy zgodzić się z Prezesem URTiP i uznać, że postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony, nie może zostać zakończone wydaniem rozporządzenia, które jest aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków skarżącej spółki. Prezes URTiP zasadnie przyjął również, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania jedynie z urzędu. Oznacza to – jak słusznie uznał organ – konieczność uchylenia wydanego w dniu [...] października 2003 r. postanowienia, z uwagi na brak żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Brak takiego żądania oznacza odpadnięcie jednej z przesłanek zastosowania art. 98 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.