IV SA/Wa 675/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka Asesor WSA Anna Szymańska Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Protokolant Julia Dobrzańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Muzeum P. w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Muzeum P. w S.355,- (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym do sądu administracyjnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Środowiska w wyniku rozpatrzenia zażalenia Muzeum P. w S. na postanowienie Zastępcy Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] maja 2004 r. odmawiające uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej przez Muzeum P. w S. w postaci parkingu na działce nr [...] w miejscowości K. – - utrzymał w mocy objęte zażaleniem postanowienie. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ II instancji zgodził się z zarzutem strony składającej zażalenie, iż projekt planu ochrony parku narodowego nie zastępuje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie jest też "obowiązującym aktem". Co do zaś "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.", to nie jest ono prawem miejscowym. Jego ustalenia są wiążące dla organów gminy (przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a nie dla dyrektora parku narodowego. Minister Środowiska stwierdził również, że "budowa tak dużego parkingu, z pewnością zalicza się do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" w rozumieniu art. 23 a ust. 1 pkt 22 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1379 ze zm.) – nazywanej dalej ustawą o ochronie przyrody. Nie można się również zgodzić – jak podkreślił organ II instancji – że przedmiotowa inwestycja nie niesie zagrożenia dla przyrody parku. W tej kwestii "nie bez znaczenia" jest opinia Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, której nie można równoważyć opinią Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W złożonej skardze Muzeum P. w S. domagało się uchylenia postanowień zapadłych w obu instancjach. W ocenie strony skarżącej Minister Środowiska oparł się wyłącznie na domniemaniu groźby zniekształcenia rzeźby terenu i opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, która nie uwzględnia z kolei wszystkich istotnych w sprawie aspektów. Sugestia obsługi ruchu samochodowego poprzez małe parkingi usytuowane przy skansenie narusza interesy ludności miejscowej i kłóci się z koncepcją realizacji skansenu. Pominięty też został fakt "dzikiego" parkowania na terenie, który nie jest do tego celu przygotowywany (K. odwiedza rocznie ok. 100.000 turystów i wobec niewystarczalności istniejącego obecnie parkingu asfaltowo-betonowego, parkowanie odbywa się na poboczach wąskiej drogi, wiodącej przez wieś, na parcelach prywatnych i łąkach parku). Obecny parking w ciągu najbliższych 3 lat zostanie zlikwidowany z uwagi na planowaną rekonstrukcję na tym terenie zabytkowej karczmy i koniecznością odtworzenia zagospodarowania terenu wokół niej (pas zieleni). Planowany parking przeznaczony będzie dla 90 samochodów osobowych i 15 autobusów. Parking będzie miał charakter obiektu "zielonego (trawiastego), z zachowaniem istniejącego układu rowów melioracyjnych i drzewostanu, bez zniekształcenia rzeźby terenu. Zdaniem strony skarżącej sprawa nie została wyjaśniona, skoro nie uwzględnia potrzeby rozwiązania problemu parkowania na terenie wsi K., perspektyw rozwoju skansenu, ochrony wartości przyrodniczych i rozwój motoryzacji. Rozważenia wymaga również, iż w 1995 r. Dyrektor [...] Parku Narodowego nie widział przeszkód w urządzeniu parkingu. Pozytywną opinię wyraził też Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. - Delegatura w S.. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, iż zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W ocenie tego organu, z uwagi na wielkość inwestycji nie ulega wątpliwości, że dojdzie do zniekształcenia rzeźby terenu. Jest to realne zagrożenie i nie można mówić jedynie o domniemaniu takiego zagrożenia. Istotna jest również uwaga Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w G. (członka Rady Naukowej [...] Parku Narodowego), o niewielkiej częstotliwości imprez masowych - co sprawia brak konieczności budowy trwałego "parkingu o dużej powierzchni". Istnieje także możliwość usytuowania małych parkingów przy skansenie, a także parkingu w północno-wschodniej części wsi, poza linią zabudowy. Zgadzając się z potrzebą rozwiązania ruchu samochodowego we wsi K. podkreślić należy zatem inne możliwości rozwiązania tego problemu. Stanowisko wyrażone przez Dyrektora [...] Parku Narodowego, na które powołuje się skarga, pochodzi sprzed 10 lat i nie uwzględnia wielkości parkingu. Teren inwestycji podlega ograniczeniom, wynikającym z art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ("zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów i urządzeń w parku narodowym... z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku... oraz związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i leśnego"). Przedmiotowa inwestycja nie służy zaś celom parku i nie wiąże się z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, czy leśnego. Dopiero plan ochrony [...] Parku Narodowego może wskazać, czy konkretna inwestycja służy celom parku. Tym niemniej w przygotowywanym aktualnie projekcie - w części dotyczącej wsi K. znajduje się zakaz "utrzymania historycznie ukształtowanego układu zabudowy z sukcesywnym uzupełnianiem luk, w tym układzie przez wprowadzenie nowej zabudowy, wkomponowanej harmonijnie w otoczenie...". W piśmie procesowym z dnia 26 października 2004 r. Muzeum P. w S. podkreśliło zwłaszcza, iż koncepcja budowy parkingu zakłada brak zmian w rzeźbie terenu i zastosowanie najnowocześniejszych rozwiązań technicznych, zapobiegających powstaniu zagrożeń dla przyrody parku. Realizacja planowanego parkingu nie wiąże się z obsługą imprez masowych (do tego celu byłby on i tak za mały). Sugestia budowy zaś niewielkich parkingów w obrębie wsi K. jest niezgodna z koncepcją rekonstrukcji wsi słowińskiej w tej miejscowości. Parking natomiast na północno-wschodnich obrzeżach wsi K. wymagałby przejazdu przez nią samochodów. W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2004 r. Minister Środowiska podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga prowadzi do uchylenia postanowień zapadłych w obu instancjach w niżej podanych względów. Przede wszystkim, niezależnie od zarzutów skargi (możliwość taką stwarza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) podnieść należy z urzędu, iż w niniejszej sprawie postanowienie zapadłe w I instancji podpisał Z-ca Dyrektora [...] Parku Narodowego. Minister Środowiska dostrzegł ten fakt przyjmując nawet, że rozstrzygał zażalenie na postanowienie "Zastępcy Dyrektora [...] Parku Narodowego". Tymczasem uwzględnić wypada, że organem właściwym do orzekania w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do terenów położonych w granicach parku narodowego i jego otulinie jest tylko dyrektor parku narodowego, a nie jego zastępca (art. 54 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. (kompetencji do rozstrzygania przez z-cę dyrektora parku narodowego nie można wywieść też z uregulowań ustawy o ochronie przyrody). Podniesiona kwestia jest istotna, skoro przyjęcie wydania postanowienia z naruszeniem przepisów o własności oznaczałoby nieważność rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 126 kpa). Wprawdzie nie można wykluczyć, iż Zastępca Dyrektora [...] Parku Narodowego mgr inż. A. D. podpisując zapadłe w I instancji postanowienie działał na podstawie i zgodnie ze stosownym upoważnieniem Dyrektora [...] Parku Narodowego ( w jego imieniu), ale taka ewentualność nie została potwierdzona dołączonym do akt dokumentem, ani też nawet nie została zaznaczona przy podpisie. Nie wiadomo zatem dlaczego postanowienie zapadłe w I instancji zatytułowano "postanowieniem Dyrektora [...] Parku narodowego". Ponadto zgodzić się należy ze stroną skarżącą, iż zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska zapadło bez wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, wymaganego art. 7 kpa i z naruszeniem art. 107 § 3 kpa w związku z art. 144 kpa. Zaznaczenia wymaga, iż dla oceny legalności kontrolowanego prze Sąd postanowienia znaczenia ma być tylko jego treść, a nie późniejsze wypowiedzi rozstrzygającego organu. To bowiem z zaskarżonego postanowienia strona winna czerpać pełną wiedzę o ocenie jej sytuacji w sprawie i przesłankach, które legły u podstaw zajętego przez organ stanowiska. Późniejsze wypowiedzi rozstrzygającego organu nie mogą być traktowane jako uzupełnienie zaskarżonego przez stronę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2001 r. sygn. akt V SA 3659/00 Lex nr 84485 wyrok NSA z dnia 25 maja 2002 r. sygn. akt III SA 2024/00 Pr. Podat. 2002/4/63 i wielu innych). Postanowienie w przedmiocie uzgodnienia przez dyrektora parku narodowego decyzji o warunkach zabudowy ma niewątpliwie cechy rozstrzygnięcia mieszczącego się w granicach tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to jednak zezwolenia na dowolność i arbitralność w działaniu dyrektora parku narodowego oraz zwolnienia z podania logicznych motywów powziętego rozstrzygnięcia po wnikliwym i wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności. Rozstrzygnięcia uznaniowe również nie zostały bowiem zwolnione z tego wymogu (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r. sygn. akt II SA 883/82 PiP 1983 nr 6 str. 141). Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika podzielenie zastrzeżeniem strony składającej zażalenie co do braku mocy wiążącej projektu planu ochrony parku oraz wykluczenie związania zapisami "studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S." Te stwierdzenia nie mogą być kwestionowane, nie wyjaśniają one jednak przyczyn negatywnego ustosunkowania się Ministra Środowiska do przedmiotowej inwestycji. Do tej kwestii nawiązuje uwaga, o tym, że realizacja "dużego parkingu z pewnością zalicza się do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" – co jest sprzeczne z art. 23 a ust 1 pkt 22 ustawy o ochronie przyrody. Trudno podzielić zaprezentowaną przez rozstrzygający organ pewność, co do sprzeczności przedmiotowej inwestycji z wymienionym przepisem, skoro rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dokonane zostały bez analizy jakichkolwiek szczegółów technicznych projektowanego przez stronę skarżącą przedsięwzięcia. Nic do sprawy nie wnosi tu samo ogólnikowe powołanie się tylko na wielkość parkingu. Sam rozmiar parkingu (nawet przy założeniu, że przedmiotowy można uznać za duży) nie oznacza przecież automatycznie ingerencji i to trwałej w rzeźbę terenu. Podobnie ogólnikowy charakter mają uwagi zaskarżonego postanowienia o zagrożeniach dla przyrody parku. W tej kwestii nie jest wystarczające powoływanie się tylko na opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. Nie jest on bowiem organem upoważnionym do rozstrzygania w sprawie zamiast dyrektora parku narodowego i to sam dyrektor parku narodowego musi podać zatem szczegółowo wszelkie przesłanki prowadzące do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Rację ma zaś strona skarżąca, podnosząc brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, skutków dla przyrody też "dzikiego" parkowania na terenie parku, wobec zbyt małej w sytuacji wzrostu ruchu samochodowego - pojemności istniejącego dotychczas w pobliżu skansenu, asfaltowo – betonowego parkingu, który ma zresztą – według wypowiedzi Muzeum P. w S. – zostać wkrótce zlikwidowany w związku z planowaną rekonstrukcją zabytkowej karczmy. Co do zaś wypowiedzi Ministra Środowiska, powołujących się na zasadność innej, niż proponowana przez stronę skarżącą lokalizacji parkingów dla rozwiązania problemu ruchu samochodowego we wsi Kluki, to pomijając już nawet fakt, że nie znalazły się one w treści zaskarżonego postanowienia, nie sposób nie dostrzec, iż zostały one poczynione z pominięciem ustosunkowania się do uwag inwestora (np. co do planów rozwoju skansenu, braku uwzględnienia konieczności przejazdu przez wieś przy umiejscowieniu parkingu na północno-wschodnich obrzeżach miejscowości). Poza tym opowiadanie się za zasadnością innej, niż proponowana przez starą skargę lokalizacji parkingu oznacza w istocie prezentowanie poglądu o braku wykluczenia możliwości umiejscowienia tego typu obiektów na terenie parku narodowego. Do zakwestionowania takiej możliwości zmierzały zaś niekonsekwentnie następne wypowiedzi Ministra Środowiska, wywodzone z brzmienia art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Z kolei uwaga o tym, że budowa parkingu nie służy celom parku jest trudna do zaakceptowania zważywszy, iż dalej Minister Środowiska podnosi brak uregulowania tej kwestii. W tym miejscu dodać można tylko, że powoływany przez Ministra Środowiska plan ochrony parku będzie musiał określić cele ochrony z uwzględnieniem istniejących – nie tylko przyrodniczych, ale i społecznych oraz gospodarczych uwarunkowań ich realizacji (art. 13 b ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody). Nie będzie też mógł pomijać zasad udostępniania społeczeństwu jego obszaru (art. 14 ust. 6 wskazanego aktu prawnego) oraz faktu istnienia na jego obszarze drogi publicznej oraz problemów związanych z ruchem na tych drogach (art. 23a, ust. 1, pkt 15 powoływanej ustawy). Za niekonsekwencje uznać też należy odwoływanie się przez Ministra Środowiska do zapisów projektu planu w sytuacji, gdy wcześniej (w zaskarżonym postanowieniu) przyznał brak jego mocy wiążącej. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 cytowanej już ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.