VI SA/Wa 69/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. sprawy ze skarg [...] SA w W. na postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargi W dniu [...] sierpnia 2003r. [...] S.A. w Warszawie złożyła wniosek o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów [...] S.A. dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2 i 2a ustawy Prawo telekomunikacyjne wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § pkt 4 k.p.a. do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 43 ust. 4 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2003r. nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 i art. 111 ust. 1 cyt. ustawy postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów [...] S.A. dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2 i 2a tej ustawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozporządzenie o którym mowa we wniosku o zawieszenie postępowania, jest aktem stanowienia prawa, a nie aktem indywidualnym i w związku z tym nie może być uznane za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak organ uznał, iż skoro zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na żądanie której postępowanie zostało wszczęte, i nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu, a te przesłanki zdaniem organu zostały spełnione, to postępowanie na zasadzie powołanego przepisu podlega zawieszeniu. [...] S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w postanowienia i jego zmianę w taki sposób, iż jako podstawa prawna zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów wnioskodawcy dotyczących zachowania przydzielonego numeru zostanie wskazany przepis art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., a jako podstawa faktyczna – niewydanie stosownych przepisów wykonawczych przez Ministra Infrastruktury. Zdaniem skarżącej brak rozporządzenia wykonawczego mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. chociaż jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] wydanym na podstawie art. 1138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowił uchylić zaskarżone (w/w) postanowienie oraz nie zawieszać postępowania wszczętego na wniosek w/w spółki z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. Po ponownej analizie wniosku Prezes URTiP uznał, iż strona w sposób jednoznaczny wyraziła wolę zawieszenia postępowania jedynie z urzędu a nie w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i z tego względu uchylił w/w postanowienie z dnia [...] października 2003r. Podtrzymał jednak stanowisko co do braku, w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy, podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. [...] S.A. (następca prawny [...] S.A.) złożyła skargę na to postanowienie wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Prezesa URTiP na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (sygn. akt VI SA/Wa 69/04). Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa przez błędną wykładnię art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być rozporządzenie wykonawcze do ustawy Prawo telekomunikacyjne, a w konsekwencji bezzasadną odmowę zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej spółki z dnia [...] sierpnia 2003r. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko podnosząc przy tym, że z rozporządzeń, których wydanie jeszcze nie nastąpiło bezpośrednio wynikać będą dla skarżącej spółki obowiązki pozostające w bezpośrednim związku z przygotowaniem się do realizacji uprawnień abonenckich a okoliczność, iż adresat tych obowiązków nie jest oznaczony indywidualnie nie ma dla sprawy znaczenia, bo z punktu widzenia adresata skutek w postaci określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku nałożenia ich aktem indywidualnym. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996r. sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1966/4/191 a także na poglądy doktryny organ uznał, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w tym trybie. Zwrócił przy tym uwagę na przepis art. 100 k.p.a., z którego wynikał dodatkowy obowiązek dla organu, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu ani Prezes URTiP ani też spółka [...] S.A. nie może żądać wszczęcia postępowania przed ministrem właściwym do spraw łączności, zmierzającego do określenia w sposób indywidualny praw i obowiązków strony skarżącej przez wydanie odpowiednich rozporządzeń. W dniu [...] sierpnia 2003r. [...] S.A. (której skarżąca w niniejszej sprawie jest również następcą prawnym) złożyła wniosek o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów [...] S.A. dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2 i 2a ustawy Prawo telekomunikacyjne wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 43 ust. 4 powołanej ustawy. Postanowieniem z dnia [...] października 2003r. wydanym na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 i art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. Prawo telekomunikacyjne Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowił zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów [...] S.A. dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2 i 2a powołanej ustawy. Uzasadnienie postanowienia jest w swej treści identyczne z uzasadnieniem w/w postanowienia nr [...] wydanego w sprawie z wniosku [...] S.A. Także w tym przypadku został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uzasadnieniem odpowiadającym uzasadnieniu takiego wniosku złożonego przez spółkę [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i nie zawieszać postępowania wszczętego na wniosek spółki [...] S.A. z dnia [...] sierpnia 2003r. z uwagi na niewystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowienie zostało uzasadnione tymi względami, którymi kierował się organ podejmując postanowienie nr [...] w sprawie z wniosku [...]. Skarga złożona przez [...] S.A. na to postanowienie (sygn. akt VI SA/Wa 70/04), jak i odpowiedź na skargę złożona przez organ są również co do ich treści identyczne ze złożonymi w sprawie VI SA/Wa 69/04. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2004r. Sąd postanowił połączyć obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 69/04. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając skargi w takim aspekcie Sąd uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie i jako takie podlegają oddaleniu, bowiem zaskarżone postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003r. [...] i [...] nie naruszają prawa. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie doszło również, zdaniem Sądu, do naruszenia przez organ pozostałych przepisów postępowania w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobligowany zawiesić z urzędu postępowanie wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w powołanym przepisie dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego jest uzależnione od wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Na taki kierunek rozumienia pojęcia "zagadnienie wstępne" w ujęciu powołanego przepisu wskazuje brzmienie przepisu art. 100 § 1 k.p.a. statuującego obowiązek organu, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a., do wystąpienie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego lub wezwanie strony do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba, że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego sądu lub organu. Obowiązujący system prawny wyklucza możliwość wykorzystania trybu, o którym mowa w art. 100 § 1 k.p.a., gdy organ administracji (w tym przypadku minister d/s łączności) zobligowany ustawą do wydania aktu wykonawczego nie realizuje tego obowiązku. Chociaż zatem z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wynika, iż "zagadnienie wstępne" odnosi się do decyzji lub innych aktów indywidualnych, to jednak uwzględniając przedstawiony wyżej stan rzeczy przyjąć należy, iż zamiarem ustawodawcy było zawężenie tego pojęcia do tego rodzaju aktów. W przeciwnym razie nie byłaby możliwa realizacja obowiązku przypisanego organowi przepisem art. 100 § 1 k.p.a. W takim rozumieniu zagadnienie wstępne w sprawie nie występuje. Wniosek o zawieszenie postępowania skarżący wiąże bowiem z brakiem rozporządzenia wykonawczego do powołanej ustawy. Rozporządzenie jest jednak aktem stanowienia prawa powszechnie obowiązującego i nie rozstrzyga o prawie lub obowiązkach indywidualnych podmiotów. Z rozstrzygnięciem w takim zakresie wiąże się kwestia stosowania prawa a nie jego stanowienia i jako taka pozostaje zagadnieniem dla sprawy odrębnym. Wyczekiwanie zatem na wydanie określonego aktu stanowienia prawa, tj. w istocie oczekiwanie na przewidywaną zmianę stanu prawnego nie jest zatem zagadnieniem o charakterze prejodycjalnym. w rozumieniu powołanego przepisu. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - por. wyrok NSA w Warszawie z 29 stycznia 1996r. Sygn. akt I SA 1843/94, ONSA 1996/4/191, z dnia 24 września 1987r. Sygn. akt IV sa 502/87, ONSA 1988/1/10, z dnia 20 września 1982r. Sygn. akt I SA 717/82, ONSA 1982/88. W tym stanie rzeczy Prezes URTiP zasadnie uznał, iż nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowań z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Trafnie również organ przyjął, iż wobec braku ze strony skarżącej wniosku o zawieszenie postępowania na zasadzie art. 98 k.p.a., istniała konieczność uchylenia postanowienia wydanego w dniu [...] października 2003r. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.