II OSK 307/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz, Sędziowie NSA Jerzy Bujko (spr. ), Małgorzata Stahl, Protokolant Wiesława Koślińska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2932/03 w sprawie ze skargi B. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę kasacyjną Decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 17 VI 1999 r. zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej przez B. N. inwestycji w postaci modernizacji istniejącego na działce nr 20/2 przy ulicy [...] w [...] obiektu budowlanego z przeznaczeniem go na cele cmentarne. Następnie decyzją nr 331/99 z dnia 16 sierpnia 1999 r. Burmistrz [...] zatwierdził projekt budowlany i wydal B. N. pozwolenie na budowę dla inwestycji określonej jako modernizacja istniejącego obiektu na wymienionej wyżej nieruchomości. Na tej podstawie inwestorka wybudowała w latach 1999-2001 objęty projektem budowlanym budynek. W następstwie wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 19 VI 2002 r. stwierdzającego niezgodność udzielonego pozwolenia na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zawierającej to pozwolenie. Następnie decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie przepisów art. 104 § 1, 156 § 1 pkt 2 i 158 § 1 kpa a także art. 80 ust. 1 pkt 2 i 82 ust. 3 Prawa budowlanego stwierdził nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 16 VIII 1999 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W motywach tej decyzji organ stwierdził, iż przedmiotowy akt naruszył przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), gdyż wydano pozwolenie na budowę osobie nie legitymującej się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zatwierdzony projekt budowlany jest sprzeczny z przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 29 III 1990 r. (Dz. Urz. Nr 16, poz. 116) z późniejszymi zmianami oznaczał teren, na którym znajduje się działka nr 20/2 przy ul. [...] symbolem LS na tereny leśne, zieleń izolacyjną cmentarza z zakazem nowych pochówków. Dopuszczono tam zachowanie istniejącej zabudowy usługowej z możliwością przebudowy, nadbudowy i modernizacji obiektów, bez możliwości ich rozbudowy i budowy nowych obiektów. Istniejący na dzierżawionej przez B. N. działce do 1999 r. obiekt był typowym blaszanym kontenerem o pow. 13,6 m2 posadowionym na bloczkach betonowych. Natomiast obiekt, na budowę którego udzielono pozwolenia jest murowanym budynkiem o powierzchni użytkowej 39,8 m2 pobudowanym na fundamencie, o obrysie znacznie wykraczającym poza obrys istniejącego wcześniej budynku. Decyzja Burmistrza [...] zezwalała więc na niedopuszczalną w tym miejscu budowę nowego budynku zajmującego 66 m2 powierzchni i to w sytuacji, gdy inwestorka dzierżawiła tylko 55 m2. Od wymienionej decyzji B. N. wniosła odwołanie, lecz Główny Inspektor Budowlany decyzją z dnia [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] co do rażącego naruszenia kwestionowaną decyzją art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a, b Prawa budowlanego. Zmienił natomiast stanowisko odnośnie naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy wobec stwierdzenia, że inwestorka aneksem do umowy dzierżawy z dnia 30 VIII 2000 r. nabyła prawo do dzierżawy 200 m2 gruntu, na którym znajduje się sporny budynek. Na wymienioną ostatnio decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego B. N. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i błędne uznanie, iż zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności udzielonego jej w 1999 r. pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 16 XII 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, właściwy po dniu 1 I 2004 r. do rozpoznania tej sprawy, uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione i podzielając w pełni ustalenia i prawne oceny z zaskarżonej decyzji oddalił skargę B. N. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. N. wniosła skargę kasacyjną sporządzoną przez pełnomocnika. Zarzuciła w niej naruszenie prawa materialnego, to jest przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane "poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zrealizowane zamierzenie inwestycyjne skarżącej było niezgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Skarżąca podniosła, iż pojęcie: "zabudowa, przebudowa, nadbudowa i modernizacja" są nieprecyzyjne a ich znaczenia językowe zachodzą na siebie. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji pozwala na nadbudowę, przebudowę i modernizację istniejących tam budynków. Nie można więc stwierdzić, iż zrealizowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami tego planu. Skarga kasacyjna zarzuciła też naruszenie przepisów proceduralnych, to jest art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 151, poz. 1269) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – ppsa (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa przez ustalenie, że w sprawie doszło do "rażącego naruszenia prawa" oraz pominięcie tego, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne i dlatego nie można było stwierdzić jej nieważności. Mając powyższe na względzie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Skarga ta zarzuca przede wszystkim naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 7 VII 1994 r. – Prawo budowlane, przez błędną wykładnię tego przepisu. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę zobowiązywał organ wydający takie pozwolenie do sprawdzenia zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Skarga nie przedstawia żadnych argumentów wskazujących na błędną wykładnię tego przepisu a z jej wywodów wnika, iż skarżący faktycznie zarzuca wadliwe zastosowanie tego przepisu, co również mieści się w podstawach kasacyjnych wymienionych przepisem art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – ppsa (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Jednakże tak zmodyfikowanego zarzutu także nie można uznać za zasadny. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, iż obowiązujący dla terenu inwestycji miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony w dniu 29 III 1990 r. dopuszczał dla przedmiotowej w sprawie nieruchomości zachowanie istniejącej już tam zabudowy usługowej z możliwością jej przebudowy, nadbudowy do ściśle wskazanej wysokości lub modernizacji. Zabraniał natomiast rozbudowy istniejących obiektów i budowy nowych. W tej sytuacji wybudowanie całkowicie nowego budynku, murowanego na fundamentach, w miejsce zniesionego, znacznie mniejszego kubaturowo i powierzchniowo blaszanego kontenera posadowionego na bloczkach betonowych, stanowiło niedopuszczalne wzniesienie nowego budynku. Pozwolenie na budowę takiego obiektu było rażąco sprzeczne zarówno z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która pozwalała tylko na modernizację (a więc unowocześnienie) tego samego, istniejącego wcześniej obiektu, jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy więc uznać, że w rozpoznawanej sprawie ani organy administracyjne ani Sąd I instancji nie dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego. Tak samo należy ocenić też zarzuty ze skargi kasacyjnej dotyczące obrazy prawa procesowego. Ustalając, iż zaskarżone decyzje administracyjne są zgodne z obowiązującym prawem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ppsa. Skarga kasacyjna nie wykazuje naruszenia ani tego przepisu, ani art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, który nie mógł być zastosowany wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja administracyjna odpowiada prawu. Nie jest bowiem również zasadny zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny regulacji zawartej w przepisie art. 156 § 2 kpa z powodu podniesionego przez skarżącą rzekomego faktu wywarcia przez decyzję o pozwoleniu na budowę nieodwracalnych skutków prawnych, co nie pozwoliłoby na stwierdzenie jej nieważności. Jak wyjaśniono zarówno w poglądach doktryny a także w orzecznictwie sądowym "nieodwracalne skutki" w rozumieniu przepisu art. 156 § 2 kpa muszą zaistnieć w sferze prawnej a nie w stanie faktycznym. Dlatego nie powodują nieodwracalnych skutków prawnych zarówno wykonanie inwestycji jak i wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyroki NSA z 23 XII 1999 r. sygn. akt IV SA 2144/97 – nie publ. i SN z 28 V 1972 r. III AZP4/92, OSNAPiUS 1992, nr 12, poz. 211). Skoro więc skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na zasadzie art. 184 ppsa.