IV SA/Wr 241/04

IV SA/Wr 241/04 Wyrok W Imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Dnia 16 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: S. NSA Bogumiła Skrzypczak (sprawozdawca) Sędziowie: S. NSA Jolanta Sikorska S. WSA Lidia Serwiniowska Protokolant: Anna Rudzińska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2004 roku sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej W.- P. we W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej; 1. z o b o w i ą z u je Spółdzielnię Mieszkaniową W. – P. we W. do rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt sprawy i odpisu prawomocnego wyroku wniosku skarżącego z dnia [...]roku w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie pozwolenia na budowę i ksiązki obiektu budowlanego budynku mieszkalnego we W. przy ul. Z. [...] –[...]; 2. z a s ą d z a od Spółdzielni Mieszkaniowej W. – P. we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; 3. o d d a l a skargę w pozostałej części. Uzasadnienie. A. B. wnioskiem z dnia [...] roku wystąpił do Spółdzielni Mieszkaniowej W.- P. we W. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu uchwały określającej podmiot odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym [...]-[...] przy ul Z. Nadto wnioskiem z dnia [...] roku wystąpił do tej Spółdzielni o udostępnienie informacji publicznej określonej jako "1.Dokumemntacja budowy: pozwolenie na budowę, projekt budowlany, dziennik budowy, protokoły odbioru częściowych i końcowych, książki obmiarów, dziennik montażu; 2. dokumentacja powykonawcza budowy; 3 książka obiektu budowlanego". Spółdzielnia Mieszkaniowa W.- P. we W. pismem z dnia [...] roku poinformowała skarżącego, że projekt uchwały Nr [...]z dnia [...]roku był wyłożony do wglądu w siedzibie Spółdzielni od dnia [...] do [...] roku i taki sposób informowania odpowiada treści art. 43 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 4 poz. 27 z 2001 r.). Jednocześnie Spółdzielnia poinformowała, że z treścią tej uchwały można się także obecnie zapoznać w siedzibie zarządu Spółdzielni. W związku z żądaniem skarżącego zawartym we wniosku z dnia [...] roku Spółdzielnia w piśmie z dnia [...] roku poinformowała skarżącego, że odmawia udzielenia żądanych informacji, gdyż żądanie to dotyczy udostępnienia szczegółowej dokumentacji technicznej. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Spółdzielni Mieszkaniowej W. – P. zarzucając, że Spółdzielnia wymienionymi wyżej pismami odmówiła dostępu do informacji publicznej. W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący zarzucił, że Spółdzielnia nie wydała decyzji w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Spółdzielnia Mieszkaniowa W.- P. we W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i zarzuciła, że skarga jest nieuzasadniona. Zdaniem Spółdzielni nie może on udzielać informacji dotyczącej praw majątkowych innych podmiotów, a nadto przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, gdyż spółdzielnie nie wykonują zadań z zakresu władzy publicznej, nie dysponują też mieniem komunalnym. Dlatego członkowie spółdzielni mogą żądać dostępu tylko do takich dokumentów, które są wymienione w statucie. W związku z tym uzasadniona była odmowa udostępnienia informacji żądanych przez skarżącego, jako informacji nie wymienionych w statucie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 pkt. 8 cyt. ustawy sąd administracyjny kontroluje także działanie administracji przez rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt. 1 – 4 tego przepisu. W niniejszej sprawie organ administracyjny popadł w bezczynność. Nie wydał bowiem decyzji dotyczącej wniosku skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] roku w takiej części, w jakiej wniosek ten mógł być uznany za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że błędne jest stanowisko Spółdzielni Mieszkaniowej W. – P., iż przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.) nie dotyczą spółdzielni mieszkaniowych w tej części, w której uregulowany jest dostęp do informacji publicznej. Spółdzielnie mieszkaniowe należą bowiem grupy podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 roku II SAB 113/02 – Lex Nr 78061). Żądane przez skarżącego informacje w części należą też do grupy informacji publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy. W związku z tym Spółdzielnia Mieszkaniowa W. – P., stosownie do art. 16 ust. 1 cyt. ustawy zobowiązana była wydać decyzję, jeżeli zamierzała odmówić udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek ten nie został wykonany. Pismo Spółdzielni z dnia [...] roku (Nr [...]) skierowane do skarżącego w związku z jego wnioskiem z dnia [...] roku nie może bowiem być uznane za decyzję rozstrzygającą ten wniosek. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa decyzja administracyjna winna zawierać elementy wskazane w tym przepisie, w tym również wskazywać osobę upoważnioną do jej wydania. Pismo Spółdzielni z dnia [...] roku tych elementów nie zawiera, a nadto nie pochodzi od organu upoważnionego do wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie bowiem z § 165 statutu Spółdzielni organem upoważnionym do reprezentowania Spółdzielni na zewnątrz jest zarząd. Stosownie natomiast do § 174 statutu oświadczenia woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. Pismo z dnia [...] roku zostało podpisane przez zastępcę prezesa zarządu, a zatem nie może być uznane ono za oświadczenie woli organu Spółdzielni upoważnionego do działania w jej imieniu. W związku z tym wspomniane pismo nie może być uznane ani za prawidłową decyzję, ani też za decyzję, która posiada pewne braki formalne, skoro nie pochodzi ono od organu upoważnionego do składania oświadczeń woli w imieniu Spółdzielni. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Spółdzielnia Mieszkaniowa W. – P. we W. nie wydała decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.), ani też nie udostępniła żądanej informacji publicznej. Stąd też uzasadnione jest twierdzenie skargi, że Spółdzielnia była bezczynna w tej sprawie. Obowiązek zastosowania się do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.) dotyczył żądania skarżącego zawartego w piśmie z dnia [...] roku w części dotyczącej udostępnienia pozwolenia na budowę i księgi obiektu budowlanego budynku mieszkalnego we W. przy ul. Z. [...] – [...]. W tej bowiem części żądanie skarżącego powinno być uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej. Taki wniosek znajduje oparcie w treści art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a i art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. f cytowanej ustawy. Skarżący żądał – między innymi – udostępnienia pozwolenia na budowę, a więc udostępnienia decyzji administracyjnej stanowiącej pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a ustawy informacją publiczną podlegająca udostępnieniu jest treść i postać dokumentów urzędowych, a w szczególności treść aktów administracyjnych. Dlatego też pozwolenie na budowę, jako decyzja administracyjna mieści się w pojęciu udostępnianej informacji publicznej. Żądanie skarżącego dotyczyło także udostępnienia książki obiektu budowlanego. Książka obiektu budowlanego stanowi swoisty rejestr zdarzeń i opis stanów danego obiektu (art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 207 z 2003 roku poz. 2016 ze zmn.). Książka obiektu budowlanego stanowi więc udostępnianą informację publiczna, w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt. 3 lit. f cyt. ustawy, jest bowiem informacją o prowadzonych rejestrach i ewidencjach. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek wydania decyzji dotyczy sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Decyzja wydawana jest więc wtedy, gdy istnieje możliwość zastosowania ustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 roku II SA 4059/02 – M. Prawn. Nr 10/439). W sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu cytowanej ustawy, taki obowiązek nie spoczywa na organie. W tej jednak sprawie, w zakresie wyżej wskazanym, istnieją przesłanki do uznania, ze żądana informacja stanowiła informację publiczną. Spółdzielnia w tym zakresie winna była wydać decyzję, jeżeli nie zamierzała informacji tych udostępnić lub też winna informację tę udostępnić. Skoro Spółdzielnia decyzji takich nie wydała, ani też nie udostępniła żądanych informacji, uzasadniony jest wniosek, że organ był bezczynny. Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sąd administracyjny stwierdzając bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 – 4 tej ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany – zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie poniesione przez skarżącego koszty były ograniczone jedynie do części wpisu od skargi, w pozostałym bowiem zakresie skarżący był zwolniony od obowiązku uiszczenia wpisu. Skarżący wprawdzie ze swoimi twierdzeniami utrzymał się jedynie w części, jednakże Sąd w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą przesłanki unormowane w art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), od których zależy tylko częściowe przyznanie poniesionych kosztów postępowania. Problematyka objęta ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.) jest prawnie skomplikowana i z tego powodu nie można skarżącemu przypisać nieuzasadnionej aktywności procesowej. Tym samym przypadek występujący w tej sprawie nie może być uznany za "uzasadniony przypadek" dający podstawę do zasądzenia od organu jedynie części poniesionych przez skarżącego wydatków. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji wyroku. 2. Skarga w pozostałej części nie jest zasadna. Skarżący we wniosku z dnia [...] roku domagał się udostępnienia informacji stanowiącej projekt uchwały określającej podmiot odrębnej własności lokali w budynku mieszkalnym we W. przy ul. Z. [...] – [...], a w piśmie procesowym z dnia [...]roku podał, że chodziło o przedmiot odrębnej własności. Tak sformułowany wniosek nie może być uznany za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przede w wszystkim bowiem z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] roku wyraźnie wynika, że skarżący domagał się udostępnienia projektu uchwały określającej podmiot odrębnej własności lokalu, a więc w rzeczywistości domagał się informacji o prawach majątkowych osób trzecich. Niezależnie od powyższego projekt uchwały organów spółdzielni mieszkaniowej nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.). Informacja publiczna, o której mowa w tej ustawie tylko wtedy ma taki charakter, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Takich cech nie posiada jednak projekt uchwały organu spółdzielni mieszkaniowej. Projekt uchwały do czasu jej uchwalenia nie jest aktem wiążącym kogokolwiek i nie wywiera żadnych skutków, ani prawnych, ani innych w życiu publicznym. Nie można więc przyjąć, że projekt uchwały stanowi informację istniejącą i będącą w posiadaniu organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że Spółdzielnia zamierzając odmówić udostępnienia żądanych informacji była zobowiązana do rozstrzygnięcia decyzją tylko tych żądań skarżącego, które mogłyby być uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy. Taka sytuacja nie zachodziła w przypadku żądania udostępnienia projektu uchwały. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia projektu uchwały jest żądaniem dotyczącym udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym nie istniały przesłanki do uznania, że organy Spółdzielni w tym zakresie miały obowiązek wydawania decyzji, a w konsekwencji, że milczenie organu w tym znaczeniu daje podstawę do przyjęcia, że wystąpiła bezczynność Spółdzielni. Podobne rozumowanie dotyczy dalszej części wniosku skarżącego z dnia [...] roku. Skarżący w tym wniosku, poza żądaniem udostępnienia pozwolenia na budowę i książki obiektu budowlanego, domagał się także udostępnienia projektu budowlanego, dziennika budowy, protokołów odbiorów częściowych i końcowych, książki obmiarów, dziennika montażu i dokumentacji powykonawczej budowy budynku mieszkalnego we W. przy ul Z. [...] – [...]. Takie żądanie również nie może być uznane za żądanie udostępnienia informacji publicznych. Żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią bowiem informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i 6 cyt. ustawy. Żądane przez skarżącego informacje dotyczą dokumentacji technicznej i dokumentacji stanowiącej podstawę rozliczeń księgowych pomiędzy stronami umowy o wykonanie robót budowlanych. Takie informacje nie są wymienione w art. 6 ustawy, nie spełniają także funkcji dokumentu w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy. Stosownie bowiem do tego ostatniego przepisu dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Projekty budowlane są sporządzane przez uprawnione osoby, w wyniku wykonania umowy o wykonanie takich prac. Prawo do wiedzy zawartej w tych projektach stanowi prawo należące do tej osoby. Wykonawca prac polegających na sporządzeniu projektu budowlanego nie może być uznany za funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu cytowanych przepisów. Wynik jego pracy nie może być uznany za informację publiczną. Podkreślić także należy, że żaden przepis omawianej ustawy nie daje podstaw do uznania za informację publiczną protokółów odbioru robót, czy jakiejkolwiek dokumentacji związanej z rozliczeniem i zakończeniem robót budowlanych. Taka dokumentacja nie stanowi bowiem ani informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 6 ust. 1), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 1 pkt. 2), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt. 3), o danych publicznych, w tym treści dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, o treści innych wystąpień, o stanie państwa (art. 6 ust. 1 pkt. 4) względnie też o majątku publicznym w zakresie unormowanym w art. 6 ust. 1 pkt. 5 ustawy. W tym stanie rzeczy należy uznać, że ustawodawca nie uznał za informację publiczną dokumentacji związanej z projektami budowlanymi, dokumentacji odbioru i rozliczeń robót budowlanych. W konsekwencji nie jest zasadne twierdzenie skargi, że w tym zakresie organ Spółdzielni był bezczynny. Jak bowiem już wyżej wskazano, w świetle cytowanej ustawy milczenie organu zachodzi jedynie wówczas, gdy zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie udostępnienia informacji powinno być ocenione jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, a więc tylko wtedy, gdy do takiego żądania mogłaby mieć zastosowanie ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zmn.). Skoro jednak informacje, o których mowa w tej części wywodów nie stanowią informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ma podstaw do uznania, że zasadna jest w tej części skarga na bezczynność organu. W związku z tym, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) skarga w pozostałej części podlegała oddaleniu. Z tych powodów Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.